两会大讲（14）吴青：完善质询机制，给代表监督政府的勇气

        【编者按】2015年全国两会即将热热闹闹地结束。有的代表委员呼声值得记录，议题值得继续探讨。我们全文选登14个议案、建议和提案，作为议政档案，留与时间检视。

代表关于完善人大质询工作机制的建议        

  一、质询权是宪法、法律赋予代表及常委会组成人员的权利

        《宪法》第73条规定“全国人民代表大会代表在全国人民代表大会开会期间，全国人民代表大会常务委员会组成人员在常务委员会开会期间，有权依照法律规定的程序提出对国务院或者国务院各部、各委员会的质询案。受质询的机关必须负责答复。”

        《代表法》第十四条规定“全国人民代表大会会议期间，一个代表团或者三十名以上的代表联名，有权书面提出对国务院和国务院各部、各委员会，最高人民法院，最高人民检察院的质询案。”县级以上的地方各级人民代表大会代表有权依照法律规定的程序提出对本级人民政府及其所属各部门，人民法院，人民检察院的质询案。乡、民族乡、镇的人民代表大会代表有权依照法律规定的程序提出对本级人民政府的质询案。

        《监督法》第四十五条规定“全国人民代表大会常务委员会组成人员十人以上联名，省、自治区、直辖市、自治州、设区的市人民代表大会常务委员会组成人员五人以上联名，县级人民代表大会常务委员会组成人员三人以上联名，可以向常务委员会书面提出对本级人民政府及其部门和人民法院、人民检察院的质询案”。

        全国人大议事规则第四十二条规定“全国人民代表大会会议期间，一个代表团或者三十名以上的代表联名，可以书面提出对国务院和国务院各部门的质询案”。

        由以上可知，质询权是宪法和法律赋予各级人大代表及常委会组成人员的一项权利。

 二、质询权没有得到有效行使

        现实中，虽在质询权的行使中有一些成功的例子，如十一届全国人大，王亮等代表成功就案件的管辖权事项向青岛市中级人民法院提起质询；十二届全国人大一次会议中，俞学文、方青等30名全国人大代表联名致函最高人民法院，就陕西现代农业案提出质询。但总体来看，人大代表的质询权并没有得到充分、有效的行使。主要原因有：

        1、质询权主体的限制阻碍了质询权的行使

        我国现行法律规定的质询案提出主体包括各级人大代表和常委会组成委员。其中，全国人大30 名以上代表联名或地方人大 10 名以上代表联名可提出质询案；另外，全国人大常委会委员 10 人以上联名，或省、自治区、直辖市、自治州、设区的市人大常委会委员5人以上联名，或县级人大常委会委员 3 人以上联名可提出质询案。人大代表及常委会组成人员个人不能单独提出质询案，而代表联名提出质询权不是一件容易的事，这就对质询权的行使构成了限制，从而在一定程度上阻碍了该项权力的行使。

        2、质询权效力缺乏保障容易使质询权流于形式

        质询人对于被质询的政府部门或法检两院的质询答复不满意，或者再次质询仍不满意的，没有规定受质询部门应承担怎样的政治责任与法律责任。缺乏保障的权力，往往会流于形式。

        3、代表对行政部门监督的勇气还不足

        代表或常委会组成人员对政府或政府组成部门等进行质询实质上是对这些部门工作的监督，但目前来讲，有很多代表对行政部门的监督还缺乏勇气，所以，也导致质询案不多。

        4、质询程序规定的不够完善

        无论是代表法、监督法还是人大议事规则，对质询程序均无明确的规定。比如，可对哪些问题提出质询？如何提出？提出质询案后如何处理等？均没有作出明确的规定，致使即使有代表想联名对某些部门提出质询，但因不了解质询程序，也可能最终放弃。

 三、完善质询权机制的建议

        1、完善质询权行使的程序

        对代表在人大会议期间如何提出质询案、提出后人大常委会如何进行审查、审查确定后如何通知被质询单位、被质询单位如何回复、在什么期限内回复、代表对回复不满意的如何进行处理，以及回复提出的质询案以及被质询单位的回复内容如何进行公开等程序应作出明确的规定。

        其中，目前代表提出议案、建议有专门的议案纸、建议纸，同样，代表提出质询案的各级人大也应提供质询案专用纸（表）。

        其次，对被质询单位如何回复及回复时间要作出明确的规定。原则上，以相关政府部门负责人当面、口头回复全体质询代表为主，只有经提出质询的代表半数以上同意，才可书面回复。

        再有，对质询回复不满意的，应规定进一步的程序。如连续三次不满意，是否政府部门负责人应引咎辞职等。

        2、代表行使质询权应成为代表作用发挥的一项主要内容

        质询权作为监督权的一种，目前应用是不太广泛的。从质询权行使来讲，代表行使质询权也是代表履行代表职责、发挥代表作用的一种方式、一项内容。质询权行使的好，对政府及政府部门将形成有效的监督，从而可间接推动相关政府部门的工作。因此，从发挥代表对一府两院监督的作用方面，代表应将行使质询权作为其中一项主要的内容。

        3、代表行使质询权应成为常态化的一种监督方式

        人大对一府两院工作的监督，目前比较常见的是人大会议期间审议政府工作报告、两院报告，以及年中的代表视察等，对政府及政府部门以及两院行使质询权运用的比较少。从监督的实效来看，行使质询权，对被监督单位的监督力度更大，成效会更好，也使监督更有针对性、更到位。所以，要真正发挥人大对一府两院的监督，就应使代表行使质询权变成一种常态化的监督方式。

        4、各级人大常委会应协助好代表行使质询权

        目前代表行使质询权还比较少，其中一个原因是代表还不擅于或不太敢于对政府部门等提出质询。建议各级人大要对代表进行这方面的培训，鼓励代表多提出质询案，并积极协助代表提出质询案，开展质询活动。

        5、各级人大常委会应加大对质询的公开

        要想使代表提出的质询案广受关注，并进而进一步促进代表提出质询案的积极性，各级人大应加大对质询案的公开，包括质询申请的内容、质询过程、质询答复、质询结果等的全程公开。从而以公开来推动质询的进一步发展，以质询来推动对政府部门的监督，以监督促使政府部门工作的提升。