两会大讲（13）张抗抗：尽快废止收容教育制度

        【编者按】2015年全国两会即将热热闹闹地结束。有的代表委员呼声值得记录，议题值得继续探讨。我们全文选登14个议案、建议和提案，作为议政档案，留与时间检视。

关于废止收容教育制度的提案

        收容教育制度是一项针对性工作者和其顾客的行政处罚制度。该制度存在违反法律、侵犯公民权利，并对社会的公平法治、健康和谐造成危害等问题。十八大三中全会后，在全国人大和中共中央下定决心完善人权司法保障制度的大背景下，劳动教养制度已被废止，与劳教制度有着类似问题的收容教育制度亦应尽快废止。

        1991年，第七届全国人民大会常委会通过《全国人民代表大会常务委员会关于严禁卖淫嫖娼的决定》（以下称《决定》），授权公安机关对性工作者和其顾客“强制集中进行法律、道德教育和生产劳动，使之改掉恶习”，并规定期限为六个月到两年，具体办法由国务院制定。1993年，国务院颁布《卖淫嫖娼人员收容教育办法》（以下称《办法》），规定“收容教育工作由公安部主管”、“本办法由公安部负责解释”，成为收容教育制度的法规基础。

        收容教育的信息和数据没有定期公开和更新的机制，根据现有的公开资料，截止2002年，全国已建立收容教育所200个，当年有2.8万人被收容教育。1987年至2000年全国已累计收容教育30多万人。（在《办法》颁布前，已有部分地方公安机关自行开办了收容教育所。）有调查研究显示，在收容教育期间，被收容教育者的权利难以保障。被收容教育者可能会面临无法申诉、强制劳动、强制性病检查、被索贿和乱收费等等问题。

        2013年11月，中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议做出了废止劳动教养制度的决定，12月，全国人民代表大会常务委员会通过决定正式废止了劳动教养制度。然而，与劳动教养制度同样有着违法违宪、侵犯公民权利等问题的收容教育制度仍在实行。收容教育制度的继续存在，不仅有违中共中央在十八大三中全会中做出的完善人权司法保障制度的决定，更是对性工作者和其顾客的平等公民权利的侵犯。因此，我建议全国人大会常委会做出废止收容教育制度的决定，具体理由如下：

        第一，收容教育制度违反我国《宪法》对保护公民人身自由的规定。《中华人民共和国宪法》第三十七条规定：“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非经人民检察院批准或决定或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身体。”收容教育由公安机关决定和执行，在没有检察院和法院的介入的情况下，被收容教育者即可被拘禁六个月到两年，与宪法的规定相违背。

        第二，收容教育制度与《立法法》、《行政处罚法》等上位法相冲突。《中华人民共和国立法法》第八条规定，对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚相关事项只能制定法律。《立法法》第九条进一步规定：“全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。”《中华人民共和国行政处罚法》第九条规定：“限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定。”第十条规定：“行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。”

        收容教育制度的设定则违反了上述法条。第七届全国人大常委会通过的《决定》将可限制人身自由的收容教育授权国务院制定办法，违反了《立法法》的规定。国务院制定的《办法》属于行政法规，不是由全国人大或全国人大常委会制定的法律，以其规定限制公民人身自由的处罚违反了《行政处罚法》。

        第三，收容教育制度的弊端对构建公平、法治的和谐社会构成阻碍。收容教育制度的具体弊端包括：1.收容教育制度的存在损害了我国法律体系的权威；2.收容教育制度违反罪刑相适应原则，“卖淫嫖娼”行为不构成刑事犯罪，但其当事人可能面临的收容教育最高可剥夺人身自由两年，较罚款、管制、拘役等刑事处罚更为严厉；3.收容教育由公安机关决定、执行、监督、仲裁，损害了公、检、法相互制衡的司法制度；4.收容教育的裁量和执行随意性强，被收容教育者的权利难以保障；5.收容教育仅在公安机关内部汇报和审批，难以申诉和辩护；6.具有封闭性和随意性的收容教育易滋生腐败，有报道和调查指出，收容教育中存在执法者寻租和执法机关利用被收容教育者创收的问题。

        第四，收容教育制度的存在不利于艾滋病防治工作的开展。根据我国卫生部、联合国艾滋病规划署、世界卫生组织的估计，截至2011年底，我国共有艾滋病感染者和艾滋病病人78万人，异性间的性传播是艾滋病的主要感染途径，性工作者为重点感染人群之一。性工作者的艾滋病感染率从1996年的0.02%，上升到2011年的0.6%。被收容教育的可能，使性工作者进一步转入地下，不愿意获取艾滋病防治信息和服务，艾滋病防治组织的工作人员也难以与性工作者接触。这导致艾滋病防治工作难以在性工作群体中推进。更有性工作者报告称，有执法者将持有和使用安全套作为“卖淫嫖娼”的证据，这使得性工作者更少使用安全套，艾滋病传播风险增大。

        综上所述，收容教育不仅不能起到教育和帮助性工作者和其顾客的作用，更对我国的法治建设、社会和谐和公共卫生都有着不良影响。2013年12月，本届全国人大常委会已通过关于废止有关劳动教养法律规定的决定，这表明了全国人大和中共中央都有决心并且有能力改进和完善公民人权的司法保障制度。为贯彻落实完善人权司法保障制度的决心、保障各个群体公民的平等权利、建设和谐健康的社会，与劳动教养制度类似的收容教育制度应被废止。

        因此，我建议全国人民大会常务委员会通过决定：1.废止有关收容教育的决定和行政法规；2.停止接收性工作者和其顾客进入收容教育所；3.关闭全国现有全部收容教育所，现有被收容教育者的剩余收容期不再执行。

        以上情况和建议，敬请全国人民大会常务委员会研究，答复为盼。

        提案人：张抗抗

        2015年3月