市政厅|医用大麻诊所与正义城市范式：规划如何确保空间正义

        城市规划师是否有义务保证规划的平等性？很多人认为，规划师既没有必须实现空间正义的义务，也缺乏这方面的技术。法律往往没有对规划的公正性做出严格规定，因而公民不能以公正与否来诘难一项规划的合法性；同时，现代城市规划不是理想城市的蓝图，而是各方利益博弈的结果。由此，规划师对规划结果的公正性、公平性应该有多大程度的考虑，几乎成为一个有关职业道德与“为谁规划”的先验性问题。

        即便假设规划师有着上帝般的公正情怀，在一地的政治法律体制约束下，规划有多少闪转腾挪的空间，以及规划师所掌握的技术能支撑多少公平性的考量，则又是一道现实中的可行性难题。

        可喜的是，已有许多规划研究者在探讨促进规划平等性的可行技术措施。2014年美国科罗拉多大学丹佛分校建筑与规划学院的两位教授Jeremy Németh 与 Eric Ross 在美国规划协会期刊上发表了一篇题为《为大麻规划：大麻谜题》的论文，提供了一种考量规划效果公平性的空间分析框架。这篇文章总结了美国医用大麻诊所（Medical Marijuana Dispensary）的空间规划管治条例的效果。

        作为“当地不欢迎的用地类型”的一种，医用大麻诊所，与枪支商店、艾滋病治疗所、性指向场所、夜店、带有辐射和污染风险的工厂等一样，受到区划（zoning）、最小距离控制（proximity buffer）和密度控制等规划手段的限制。

        区划这一手段意味着，某种用地类型只能集中于规定区域内，例如，酒吧只可设置于商业用地区域内；最小距离控制，指某些有潜在风险的用地类型须与某些特定场所相隔一定距离之外，例如，艾滋病治疗所常要远离中小学校；密度控制，是规定一定时间和空间内可以设置的用地总量。

        长期以来，对“当地不欢迎的用地类型”的规划手段一直受到一些学者的批评，因为这些不受欢迎的用地类型往往被设置于贫穷或少数族裔集中的边缘化社区。通过空间分析，这篇文章的作者发现：现有的美国丹佛规划条例，确实使可以合法设置医用大麻诊所的地点较多集中于贫困社区和少数族裔集中的社区。导致这种非平等规划结果的规划条例，主要与“区划”规定有关，过程性原因恐怕与邻避（NIMBYism，Not In My Back Yard）有关——中上层社区可以以其压倒性的谈判力与资源，来规避不受欢迎的用地类型、集中有益公众的用地类型。

        作者呼吁，规划师借鉴文章提供的分析模型，从而在规划过程中充分考虑规划结果的公正性，以避免因规划而加剧不平等。

        哈佛大学城市规划教授 Susan S. Fainstein 2009年发表的文章《空间正义与规划》，则从城市规划的公平性与民主性角度，提出了一些可供实践的规划原则。这篇文章深具理论内涵，从当代民主形式与公平正义的哲学定义谈起，将城市规划当成一种民主形式和实现公平正义的手段。

        她指出，当前规划理论强调“公众参与”与“协商（deliberation）”，这种范式称为“交流型规划（communicative planning）”。在此基础上，作者提出了自己的“正义城市范式 （justice city approach）”。

        Fainstein指出，当前的规划理论偏爱协商式民主（deliberative democracy）。不唯规划，当下西方主流的政治学、公共政策、公共管理等领域中，协商式民主都广受推崇与讨论。在巴黎政治大学的研究生公共课“艰难时期的民主（Democracy in Hard Times）”中，主讲教师EmilianoGrossman 本人就十分推崇协商式民主，几乎将其看作当代西方民主制度危机的最终解决方案，他相信，通过协商式民主中各种意见的交互碰撞和理性剖析，可以凝聚出更优的意见与决策。

        Fainstein肯定协商式民主尊重平等性的价值与程序上的民主性，但如许多学者一样，她质疑协商能否实现真正的公正与民主的“结果”。因为结构性的不平等与权力等级的存在，都将使协商式民主流于形式。

        所以，她提出了正义城市范式，以弥补交流型规划只重过程不重结果的问题，并认为，当过程正义与结果正义冲突时，应舍弃前者而保证后者。

        正义城市范式的三个核⼼心内涵是“平等”（物质平等、机会平等、条件平等）、“多样性”与“民主”。平等指空间安排上不同地点所获得的资源平等，多样性指空间功能的混合、不同群体的融合以及不排他的公共空间，民主指程序上的协商式民主。

        不过，作者也承认这三大支柱之间常常相互忤逆，规划师几乎永远面临权衡取舍。具体来说，保持“多样性”，意味着对某些群体独特性的认可与容忍，强化群体之间的差异性；实现“平等”意味着要再分配，而再分配就是消除那些巩固群体特性的经济安排，这就造成了多样性与平等之间的分歧——例如后文提到的纽约规划中的阶层混合政策造成绅士化的后果。

        协商式民主的前提是，博弈各方形成互相信任的道德共同体，而这种互信因现实中公众需求多样性的存在，往往难以实现。再者，当我们选择少数服从多数的民主原则时，那些最弱势、最少数也最需要获得援助的群体，却可能无法得到应有的利益，这是民主与平等之间的对立。

        不单三原则之间常常相互冲突，Fainstein也坦承，这些原则的内涵本身，可能也随时面临挑战。“平等”的含义从无定论。机会平等可能独立于条件平等而存在吗？那些能力更强的人应当得到更多回报吗？残疾人得到多于其他人的优待，算是公平吗？在城市政策中要实现所谓“平等”，不比哲学讨论简单。例如，非营利性的社会住房公司，是否有权选择租户，从而排除那些“可能引起混乱的家庭”？

        根据正义城市范式的三个标准，作者评价了纽约、伦敦和阿姆斯特丹近年的总体规划。

        纽约规划重视多样性：即城市功能的混合与不同收入阶层的混合，但这却为城市绅士化（gentrification）埋下伏笔；不同区域之间实现了平等，但对教育、就业与社会服务等问题的关注不够；在公众参与方面表现最差，因为规划交给专门公司制定、缺乏广泛的公众参与。

        伦敦2004年的规划具有法律效力，这涉及空间规划与社会问题。由于系工党政府执政期间颁布，这份规划非常重视公众参与与就业问题；但缺点是，这份旨在促进增长的规划，很大程度上依赖私人投资，商业利益很容易倾轧民众的需求和声音。

        作者认为阿姆斯特丹的规划在三者中最为“正义”，因为50%的住房为廉价的社会住房、强调不同收⼊入阶层之间与不同族裔之间的混合。虽然与荷兰福利国家全盛时期的90% （1945-1985年间，阿姆斯特丹90%的新增住房为社会住房）相比，50%的社会住房比重，已急剧下降，但在当今城市中仍极为可观，在城市公平性方面远超纽约与伦敦。

        最后，Fainstein提出实现平等、多样性和民主的一些规划原则。例如，大型城市建设项目应审慎考量其社会福利效应，尤其是对当地居民的影响；不以经济发展为理由随意搬迁居民和已有的商户；区划不应助长歧视性的空间效应；规划的目标群体应参与到规划的咨议过程中去。

        这些对我国当前的城市化建设热潮很有警示意义。作者Fainstein 2010年出版的著作《正义城市》，一定程度上是对这篇文章的深入扩展，也值得研读。

        规划的公平性、正义性已得到一些学者的充分关注，并亟需进一步研究，从理论与实践中总结出的一些原则，可成为城市规划的行动指南。从更长期看，希望一些可被标准化的原则、程序能进入法律，更好地予以实现，因为这都是为了城市的正义：为了弱势群体、苦难者本来就不多的福祉与利益。

        

        （作者系巴黎政治大学城市管理研究生）

        参考文献：

        Németh J, Ross E. Planning for Marijuana: The Cannabis Conundrum[J]. Journal of the American Planning Association, 2014, 80(1): 6-20.

        Fainstein S S. The just city [M]. Cornell University Press, 2010.

        Fainstein S. Spatial justice and planning[J]. Spatial Justice n, 2009, 1.