政协委员蒋洪：预算材料近1800页，只有15分钟时间审核

        对于全国政协委员、上海财经大学公共政策研究中心主任蒋洪而言，今年两会上重要的事情之一——审核2014年中央和地方预算执行情况，以及2015年中央和地方预算草案，基本告一段落。

        今年是新《预算法》实施的第一年，蒋洪在接受澎湃新闻（www.thepaper.cn）专访时说，从形式上看，今年的预算编制完全符合新《预算法》的要求，较往年，有了较大变化。但从内容上，蒋洪说无法判断国家已经花钱的钱和将来要花的钱是否合理。

        国家预算报告，可以反映国家“钱袋子”的情况——过去一年花了哪些钱，以及今年要花哪些钱。

        目前，财政部已对外公布《关于2014年中央和地方预算执行情况与2015年中央和地方预算草案的报告（摘要）》，这一摘要总体罗列了国家去年一年的花销，以及今年的主要收入支出。

        作为政协委员，蒋洪看到的预算资料要比财政部对外公布的详细多，共有几大本：两本中央预算和地方预算，主要显示四项基本预算，即一般公共预算、政府性基金预算、社会保险基金预算、国有资本经营预算；一组反映中央98个部门的预算材料，一共五册；一份反映中央对地方税收返还和转移支付的预算情况表；一份简易读本。

预算编制变化一：编制科目细化到项级

        在预算编制中，主要有类、款、项、目四个科目级别，后一级别是前一级别的展开，细化程度逐次递增。支出按功能分类，分为类、款、项三级；支出按经济分类，分为类、款两级。如教育是一个类级，教育管理、职业教育、普通教育，是类级下面的一个款级科目。普通教育中，分小学、初中、高等教育，就是项级。

        蒋洪说，今年不管是中央本级预算，还是中央各部门预算，都编列到项级科目。而若干年前，中央预算编制类有时会展开到款，但不系统，有的类展开到款，有的不展开到款。此次项级科目是系统性展现。

        此外，蒋洪说，此次中央对地方税收返还和转移支付的预算情况，不再是笼统的大数字，而是分省市具体列出，更加细化。如中央给上海的税收返还和转移支付，有总数，也有具体项目，都用表格罗列出来了。

预算编制变化二：预算编制展现经济分类

        新《预算法》规定，预算编制按经济分类基本支出编列到款级科目。蒋洪说，中央政府本级预算及中央各部门部门预算，都展现了经济分类，且展现到款级科目。

        功能分类和经济分类各自的特点是什么？为什么在《预算法》修改时，专家呼吁预算编制要展现经济分类呢？

        蒋洪说，功能分类主要表现国家花钱的目的，如教育、国防、卫生、环境等，很大程度展现国家在这些方面的支出所达到的社会功能。经济分类是按购买对象和支付对象进行的分类，其作用在于不管是花在国防、教育、卫生，还是花在其他方面，钱具体怎么花，应该有具体的购买对象和支付对象。

        以经济分类中购买商品和服务这类为例，这是花钱买东西的，细分可会分成工资、奖金、福利、差旅、会务、接待、出国等。另一大类——转移支付，这笔钱不是购买东西，是转给人家的。

        如果需要判断这笔钱花的合理不合理，一定要从经济分类上着手。功能分类显示预算的大块结构，经济分类既体现花多少钱，也体现具体如何使用。各单位财务上的记录，主要就是经济分类，如某人从单位领了一笔工资，财务上放在工资支出，而出差报销，做账就要做在差旅费上。

        蒋洪说，外界对政府的监督离不开经济分类。比如公众关心的“三公”经费。如果经济分类详尽如实展现，那“三公”经费就一览无余。但就目前水平，也可能显示不清，这有关会计执行问题，比如统计三公经费，统计接待费、出国经费、车辆购置费。实际上，涉及到吃喝玩乐，除了前面三个科目，还会隐藏在其他科目中。所以就要看怎么统计了，如果只是统计几个有限的科目，那么显示的“三公”经费数字较少，如果是全面统计，那就比较多了。

预算编制缺陷：三分之二的钱怎么花的，政府预算未体现

        蒋洪说，从此次看到的9本预算材料，预算编制只覆盖了基本支出，项目支出没有包含。

        基本支出就是维持一个单位正常运转必须的经费，这些钱按照经济分类展现出来，可以看到多少用于发工资，多少用于奖金、差旅等。一个单位除了基本支出，还有专门办某些事情所需要的钱，这些钱有时有，有时没有。也就是说，离开这些钱，单位可以正常运转，这些钱就叫项目支出。

        那么，一个单位的基本支出和项目支出的占比情况是怎样的？蒋洪说，根据其多年观察，从整体上看，项目支出大约占三分之二，基本支出大约占三分之一。也就是说，有三分之二的资金具体是怎么使用的，在现有的政府预算报告中是不展现的。

        由于新《预算法》没有相关规定，蒋洪说，这只能归咎于修法的缺陷。

委员审核预算的困难一：缺乏审核预算的必要辅助信息

        蒋洪说，虽然总体上看，此次预算编制细化了，但对审核预算的委员来说，仍缺少判断预算是否合理的信息。

        假设最简单的情形，某个单位所有的支出只有工资支出，那么审核这个单位的工资总额支出，就需要知道该单位有多少人员，人员具体结构是怎样的，各类人员的工资标准是否合适。以学校为例，就需要学生数、班级数、每年课时。有了这些基本数字表，才可以判断，预算表上的钱是多了，还是少了。

委员审核预算的困难二：人均审核时间不到15分钟

        蒋洪说，真正有效审核预算，第一就是要有信息，这在技术上完全没有问题。他说，相关信息都有现成的数据，财政部每年发的决算报表，它的详尽程度大大超过刚才提到的信息。只是这些数据都在管理系统内，公众很难看到。

        如果退一步，假设有效审核预算的信息都具备，那现有的制度能否承担起有效审核预算的责任？

        此次编制预算详尽程度还远远没有达到前面所说的，光资料就已经有九大本了。蒋洪做了估算，根据厚度估计，平均每本有200页。他所在的小组32人，一共两套材料，一共有4小时可以看，每个人大约能看15分钟。15分钟看9本材料，平均每本材料才能看两分钟不到，“一页页翻过去都不够”。

        “我们是从进入会场开始，才能看到材料。四个小时内，不仅要看材料，还要发言，实际上能看预算材料的时间不到15分钟。”蒋洪说，真正要做到负责任的预算审查，要改变审查的时间安排，审查人员应在预算执行之前几个月拿到材料。国外预算审核人员通常有几个月到半年时间看资料。

委员审核预算的困难三：不是每个委员都具备预算知识

        蒋洪指出，预算是非常专业的，教育、体育、环保、国防等都各有自身的专业性，而代表委员不一定是相关方面的专家。

        国外与国内不同的是，一方面，他们的预算审核人员很早介入。另一方面，他们建立了分门别类的审查委员会，每个委员会都有相应的技术团队，甚至每个议员有专业秘书。

        “我们的委员大部分是兼职，平时都在自己的岗位上，即使是全国人大常委会，他们下面的预算工委有的人也是兼职的。”蒋洪说。

        除了信息、时间及人力，蒋洪还提到关键的问题，即预算审核人员应站在公众的立场上，才能保证预算的公平合理。

“三公”经费3000亿元是胡扯？

        3月6日，财政部部长楼继伟在回答“三公”经费相关问题时说，2014年，中央财政三公经费是71多亿元，按6倍比例算，全国是400多亿元，但只是估算。有人说（全国三公经费）三千亿元，那是胡扯。

        对此，蒋洪说，财政部的数字跟社会上的数字差异较大，可能的原因是统计口径的不同。蒋洪列出了几种因素：

        第一，如果财政部仅仅统计基本支出中的三公经费，忽略项目支出的三公经费，那显然就少了。

        第二，基本支出的三公经费并不显现在他所关注的几个科目里，也有可能在其他科目中，如接待费，有专门科目，接待无非请客送礼、招待吃饭。但开个会，会议也可以接待，这个费用打在接待费中，还是打在会议费中，这就说不清了。

        第三，财政部统计的是财政拨款的三公经费，单位里使用的钱，一部分是上面拨下来的，一部分是自收自支的。财政拨款的三公经费，显然不包括自收自支。

        第四，行政事业单位完全有可能既不用财政拨款的钱进行“三公”消费，也可能不用自收自支的钱，但可以让它的关联企业帮它埋单。这样的话，“三公”消费就无底线了。