新能源电价新政：三类项目中央财政零补贴，按煤电基准价并网

2021年风光电价政策出炉。国家发改委6月11日公布《关于2021年新能源上网电价政策有关事项的通知》（下称《通知》），对新能源上网电价作出指导。

根据《通知》，2021年起，对新备案集中式光伏电站、工商业分布式光伏项目和新核准陆上风电项目（下称新建项目），中央财政不再补贴，实行平价上网。上网电价按当地燃煤发电基准价执行；新建项目可自愿通过参与市场化交易形成上网电价，以更好体现光伏发电、风电的绿色电力价值。

对目前成本仍然较高的新能源类型，《通知》将定价权下放到省级价格主管部门：2021年起，新核准（备案）海上风电项目、光热发电项目上网电价由当地省级价格主管部门制定，具备条件的可通过竞争性配置方式形成，上网电价高于当地燃煤发电基准价的，基准价以内的部分由电网企业结算。

《通知》还称，鼓励各地出台针对性扶持政策，支持光伏发电、陆上风电、海上风电、光热发电等新能源产业持续健康发展。该文件自2021年8月1日起执行。

随着风电、光伏发电成本快速下降和竞争力提升，度电成本相比于火电的优势逐步显现。近两三年来，风电、光伏补贴“收口”的政策导向已十分明显。

所谓平价，在业内指的是风电、光伏发电相对于当地煤电标杆上网电价而言的经济性指标。两者持平，意味着风光电与煤电的上网电价相当。补贴退出后，风电、光伏究竟执行怎样的电价机制，业界翘首以盼。

2009年以来，国务院价格主管部门通过标杆电价、电价退坡以及指导价等相关机制，显著推动新能源行业技术进步、产业升级、成本降低。截至2020年底，我国风电、光伏发电装机达到约5.3亿千瓦，是10年前的18倍。光伏业内人士对澎湃新闻表示，光伏要靠补贴才发展肯定是不行的，得有内生增长和竞争力。近年来，风光电行业补贴持续退坡，逐渐步入无补贴平价时代。

按照历来的政策出台流程，今年4月，国家发改委出台2021年新能源上网电价政策征求意见稿。征求意见稿在明确前述项目中央财政零补贴基础上，提出“2021年，新建项目保障收购小时数以内的发电量，上网电价继续按‘指导价+竞争性配置’方式形成。”这一度在光伏业内引发大讨论，导致行业预期风电、光伏发电的上网综合指导价将结合市场化交易电价确定，较燃煤发电基准价略低。有光伏组件厂商高管曾对澎湃新闻直言，一步跨越到平价甚至低价，过渡空间小，步子是否迈得太大有待商榷。

因此，11日正式发布的《通知》取消了征求意见稿中的“指导价”，将上网电价明确为煤电基准价并网、不竞价，这高于业内对该政策的此前预期，有利于稳定新能源投资预期，兼顾了成本下降、政策连续性及碳达峰、碳中和目标下新能源产业的健康发展。

对于这一调整，国家发改委有关负责人在答记者问中表示，“……同时为支持产业加快发展，明确2021年新建项目不再通过竞争性方式形成具体上网电价，直接执行当地燃煤发电基准价，这释放出清晰强烈的价格信号，有利于调动各方面投资积极性，推动风电、光伏发电产业加快发展，促进以新能源为主体的新型电力系统建设，助力实现碳达峰、碳中和目标。”

水电水利规划设计总院副院长易跃春对此分析称，明确将上网电价确定为燃煤发电基准价，且不再要求通过市场竞争性配置形成，给予行业清晰、稳定的预期，可避免价格波动影响金融机构、投资者对新能源发展的信心，有利于做好新能源由政策扶持向市场化发展的过渡。

“取消‘指导价格’，有利于提高项目收益预期。”国家发改委能源研究所可再生能源发展中心副主任陶冶认为，原征求意见稿中的“指导价格”的形成统筹考虑2020年各地燃煤发电基准价和市场交易平均价分省确定，因此指导价普遍低于当地燃煤发电基准价。《通知》明确新建项目上网电价按照当地燃煤发电基准价执行，有利于提高项目IRR水平。

国家发改委方面表示，在研究制定2021年上网电价政策时，考虑的一个重要方面就是保障新建风电、光伏发电项目能够实现较好的收益，以充分发挥电价信号作用，合理引导投资、促进资源高效利用，推动产业高质量发展。

据测算，在执行各地燃煤发电基准价的情况下，2021年新建光伏、陆上风电项目全生命周期全国平均收益率均处于较好水平，资源条件好的省份的新建项目、技术和效率领先的新建项目能够实现更好的收益。同时，考虑到部分用电企业希望与新能源发电企业直接开展市场交易购买绿电并支付更高价格，《通知》明确新建项目可自愿通过参与市场化交易形成上网电价，以更好体现光伏发电、风电的绿色电力价值。

与大型地面光伏电站、工商业分布式光伏电站不同，户用分布式光伏项目今年仍享有补贴。

近期，国家能源局印发《关于2021年风电、光伏发电开发建设有关事项的通知》，明确2021年新建户用分布式光伏项目国家财政补贴预算额度为5亿元，预计补贴标准约每千瓦时3分钱。下一步，主管部门将进一步细化具体实施政策，确保全年新建户用分布式光伏项目并网规模达到1500万千瓦以上。

“新能源发电具有间歇性、可调节性差的特征，在电力系统中与燃煤发电并不‘同质’，因此其上网电价执行燃煤发电基准价，本质上仍存在电价补贴。但与存量项目补贴主要来自可再生能源电价附加资金不同，平价补贴全部由当地电力消费者而非全国电力消费者承担。”中国宏观经济研究院市场与价格所研究员杨娟撰文分析称，新建项目上网电价按各地燃煤发电基准价执行，将有利于促进新能源在地区间的合理布局，提高资源配置效率。

杨娟表示，越是资源条件好、建设成本低、投资和市场条件好的地区，越倾向于在本地新建新能源项目。2019年和2020年，我国风电、光伏发电平价上网试点项目规模已达7760万千瓦，积累了较好的平价项目开展经验。反之，其他地区为完成可再生能源电力消纳责任权重，则倾向于更多地外购而非全部自建新能源项目。