人口志｜破解特大城市少子老龄化难题的最好办法

上海人口结构具有显著的少子化特点，其原因不仅仅是低生育率，也和人口迁移流动过程紧密关联，流动人口的家庭化迁移不足强化了上海作为一个特大城市的少子化。图为2020年10月9日，上海，家长在一小学门前接孩子放学。 人民视觉 资料

从世界范围内看，在现代城市的发展过程中出现显著的少子老龄化具有普遍性。前不久公布的上海第七次全国人口普查（“七普”）数据表明，上海的少子老龄化也非常突出，自“六普”以来少子老龄化的特点进一步加强。

人口迁移流动放缓加剧了老龄化程度

2010至2020年，我国（大陆地区，下同）60岁及以上老年人口比重从13.26%增加到18.70%，上海的老年人口比重从15.07%上升到23.38%。

比较上海和全国的老龄化程度，可以发现，上海的老龄化程度，2010年比全国高1.8个百分点，2020年高4.68个百分点，上海老龄化发展相对全国老龄化发展的速度更快。在这10年中，用65岁及以上人口比重来衡量老龄化程度，结果也是类似的。2020年上海老年人口比重16.28%，而全国平均水平是13.5%，上海的老龄化增长也比全国水平更快。

而从1990年到2010年，上海老年人口比重的提高相对于全国更慢，特别是自2000年“五普”到2010年“六普”期间，上海65岁及以上人口的比重还是下降的。 

实际上，从特大城市发展的正常状态看，其老龄化程度应该相对更低和增长更慢。世界主要领先城市的老龄化程度，都低于全国的平均水平。例如，当前日本全国65岁及以上人口比重约27%-28%，而东京的老龄化程度大约是23%；美国的老龄化程度大约为16%，纽约却只有12%左右。这显然是受到这些领先城市是人口迁移中心的影响。大规模的人口迁移流动也是2000至2010年期间上海老龄化程度甚至降低了的主要原因。

因此，2010至2020年间，上海老龄化速度比全国增长得更快。这固然存在一些年龄结构推移的影响，但更主要的原因是，上海在最近10年来人口迁移流动增长缓慢，加重了“数字上”的人口老龄化程度。我们也应该看到，这个“数字上”老龄化程度的提高却未必增加了对城市发展的压力。

近年来，上海人口增长放缓是可以感受到的。上海常住人口数量在2020年为2487万，比2010年底的2300万增加了8%，显著低于1990年代以来的常住人口增长。相对于2010至2020年间我国流动人口数量的巨大增长（与2010年相比，流动人口增长69.73%），上海流动人口数量增长显然比较缓慢。而人口迁移流动增长较慢，带来老龄化增长相对较快。

流动人口的家庭化迁移不足强化了少子化问题

上海人口少子化的问题也有类似性。2020年，上海常住人口为2487万，其中0-14岁少年儿童比重为9.8%，比全国明显更低，表现出明显的少子化特点。

按照2019年的数据，上海户籍人口中0-14岁的少年儿童数量为188.5万，占户籍人口数量的13%。可以初步推算，在约1037万外来流动人口中，非户籍的0至14岁流动儿童数量为55.5万，外来儿童占流动人口的比重为5.35%。流动人口的主体是青壮年，其家庭中的少年儿童比重本应更高，而常住在上海的所有流动人口中的流动儿童比重为5.35%，说明流动儿童的随迁率较低，这使得上海常住人口中少年儿童人口的比重反而进一步缩小了。

“七普”数据中的流动人口家庭成员随迁率问题，还有待依据更细致的数据作进一步的研究。基于我们近年的研究，2015年全国平均的流动儿童随迁率大约是33.3%。作为我国特大城市的上海和北京，流动人口子女的随迁率显著更低，上海流动人口家庭中未成年子女的随迁率只有18.7%。

而且，从2010至2015年，北京和上海的流动人口子女随迁率是下降的。2015年到2020年的具体情况还不明朗，但如果拿2015年的数据进行推算，在上海的1037万流动人口家庭的所有子女中，有55.5万0至14岁的流动儿童居住在上海，流动人口子女中在家乡和流出地留守的有297万。

因此，将上海户籍人口中的0至14岁少年儿童189万，加上已经在上海的流动儿童56万，再加上流动人口子女中留守在流出地的297万，一共是542万。也就是说，如果流动人口的未成年子女全部都来上海，上海的少年儿童比例将达到21.8%，会远高于全国平均水平（17.95%）。当然，流动人口的子女并不可能会全部随同迁移，但更高的儿童随迁会提高少年儿童人口的比重是无疑的。

简言之，上海人口结构具有显著的少子化特点，其原因不仅仅是低生育率，也和人口迁移流动过程紧密关联，流动人口的家庭化迁移不足强化了上海作为一个特大城市的少子化问题。

建设更加开放包容的移民城市

人口年龄结构少子老龄化的日益加深，很大程度上不利于城市的发展能力和竞争性。而破解特大城市少子老龄化难题的最好办法，是建设一个更加开放的移民城市。

如果上海保持充分的活力吸纳青年人口的导入，同时部分老年人口由于这里过高的居住和生活成本，选择在退休以后转移到其他地区就业和生活，这些都会减缓上海老龄化程度的增长，甚至可能会出现老龄化程度的下降，并会最终实现上海作为一座特大城市的老龄化程度低于全国平均水平的正常状态。

建设更加开放的移民城市，也有助于在近期减缓老龄化发展对社会保障的压力，有利于社会保险基金的可持续性，也有助于增加养老服务的劳动力供给。同时，对特大城市来说，更开放的迁移政策有助于缓解劳动力供给不足的问题，而维持较高的劳动适龄人口数量和比重，是有利于积极应对老龄化的。

同时，针对特大城市严峻的少子化问题，城市政府可以通过加强对流动人口家庭的政策支持和公共服务供给，鼓励更大比重的家庭共同迁移而加以缓解。考虑到特大城市极低的少年儿童比重和极低的生育水平，通过大量投资和政策手段试图通过“鼓励生育”来解决少子化问题，其作用是杯水车薪的。

例如，当前上海每年的户籍人口出生也就是9万人左右，算上流动人口的常住人口出生数也就是17万人左右，无论是实施“三孩政策”，还是加强对生育的鼓励，对增加少年儿童数量的作用都是非常微弱的。而在1000多万的流动人口家庭中，现成就有297万居住在全国各地的少年儿童。从积极应对少子化的策略来看，与其通过生育政策来解决少子化问题，不如逐步吸纳居住在上海之外的近300万留守儿童，让他们能够根据其家庭的意愿和需求，逐步定居上海。

包容性的迁移政策对改善城市人口结构的作用，应该比生育政策要更为有效。在此过程中，通过增加教育投资，提高少年儿童和未来劳动力的素质，可以将少年儿童培养成为未来城市发展所需的重要人力资源。这对上海这样一座特大城市继续保持和提高未来的竞争力和发展潜力，是必要和重要的。