市政厅|论文大焖锅：如何治愈脆弱之城？应对贫困与暴力之策

        《外交事务》（Foreign Affairs）最新发表了由Robert Muggah撰写的《治愈脆弱之城：应对城市的暴力和贫困》（Fixing Fragile Cities: Solutions for Urban Violence and Poverty）一文。该文指出，那些因政府权威崩溃而饱受暴力行为煎熬的脆弱之城，将是未来数十年世界面临的最大挑战，并非没有治愈这类城市的方法。为此，作者结合美洲相关城市案例，分析病因，探讨治愈之道。

脆弱之城

        脆弱之城诞生于城市增长速度不一、发展水平不均的全球城市化浪潮之中。未来数十年中，城市对稳定和发展起到决定性作用。数个世纪以来，全世界的人口向城市集聚，预计到2030年，全世界60%的人口居住在城市中。城市对发展的重要性甚至被评论员称作“市长统治世界”。

        然而，人口快速增长的城市，分布并不平衡，而是集中在非洲和亚洲。根据联合国最新估计，发展中国家的城市和蔓延的贫民窟将承担未来全球超过90%的人口增长。与此同时，在发达国家，城市人口增长则会放缓，甚至部分地区出现负增长。

        全球的城市化运动是一场成功的实验。城市规划者们已学会如何将世界最大的城市变得更加安全而宜居。在大多数发达国家，智能城市正在构建城市数据网，来应对犯罪、碳排放、公共服务供给等挑战。

        并非所有城市都在向这样好的方向发展。虽然大城市在蓬勃发展，为数600的大城市，占据了全球2/3的GDP；无数中小城市却无法企及安全和舒适。这一差距正是被“脆弱之城”拉大的。在脆弱的城市中，市政府与市民间的社会契约已经崩塌，取而代之的是混乱与暴力。

        城市专家们长期以来都在探究，是什么导致一些城市陷入不断的治安危机而另一些城市却在繁荣发展。其中，最独到的视角之一，是犯罪学家发现的“城市犯罪粘性”：尽管犯罪模式在不断改变，犯罪活动却往往长期盘踞于某些特定区域，极易导致城市陷入暴力不断滋长的恶性循环。在许多城市中，绝大多数暴力事件都集中发生在几个特定街角。以哥伦比亚首都波哥大为例，社会科学学者发现，该城市2012年-2013年几乎所有致命性暴力事件都发生在该市仅仅1%左右的街道中。

        导致城市犯罪的另一重要因素，就是快速城市化。城市地理学家已经发现，城市的大小和密度都不能预示城市出现多少犯罪活动：首尔、上海、东京，都属于世界上最大同时也是最安全的城市。导致城市犯罪的关键因素是极速的、不受控的城市增长。卡拉奇市就是一个典型案例。这一巴基斯坦的海边巨城在1947年容纳50万居民，六十多年后的今天，已容纳超过100万人口，并为全国贡献占其总量3/4的GDP。然而，卡拉奇同样是世界上最暴力最危险的城市之一。孟加拉首都达卡、扎伊尔首都金沙萨、尼日利亚首都拉各斯等许多其他陷入贫困与犯罪的城市也具备类似特征：自五十年代至今，城市人口增长了四十多倍。

        人口统计学家则发现了年轻人聚集与暴力犯罪之间的紧密联系。在一些非常脆弱的城市中，75%的人口均在30岁以下。马里共和国首都巴马科、阿富汗首都喀布尔、乌干达首都坎帕拉和索马里首都摩加迪休城市居民的平均年龄在16岁左右；而柏林、罗马和维也纳城市居民的平均年龄则是45岁。值得注意的是，导致犯罪频发的并非年轻人本身，而是年轻群体的一些特定特征。失业、缺乏良好教育、男性、青年人，具备这些特征者，更可能成为受害者，或伤害他人。一些流行病学家发现，这类人中有一种暴力行为的动态传染机制。可喜的是，相反的事情同样存在：在受过良好教育和就业居民中间，也存在着许多积极的互相影响机制，包括增进公共安全和创新氛围。

治愈之道

        面对脆弱的城市，无论现实还是理论，都告诉我们：城市贫困与犯罪可以治愈。理论上，城市犯罪的黏性、快速城市化中疏于规划和管制，以及城市犯罪高发人群的聚集，在威胁城市安全同时，也为我们展示了一系列应对城市贫困与犯罪的有效策略。

        现实中，激励人心的成功案例也并不匮乏。里约热内卢曾是一座典型的脆弱之城：上世纪90年代和21世纪初，城中枪声肆虐，绝大多数人口密集居住在贫民窟。然而，2009年起，里约热内卢经历了重大转变：谋杀率在2009年到2012年的三年间陡降了65%，商业投资、居民和游客也成功回流。类似事情同样发生在里约热内卢的邻居——圣保罗。圣保罗的谋杀率2000年到2010年的十年间陡降了70%，并从巴西最危险的城市变为最安全的城市之一。同样的成功案例，还包括墨西哥的华雷斯城、哥伦比亚的麦德林市，甚至纽约：它们在过去几十年中，致命性暴力活动都大幅减少。上述一系列成功转型，暗示着贫困而危险的脆弱之城确实可以通过合理的政策措施成功治愈。

        第一项措施是加强市长与落后社区之间的沟通，以精准了解现状、有效配置资源。在洛杉矶等城市，市长通过与暴力频发的社区对话，了解当地团伙暴力事件，以及收入差距过大、公共服务匮乏、治安管理制度薄弱或腐败等导致暴力活动愈演愈烈的因素。这些诚恳的对话对建立共识、发现治乱的关键之处和有效分配治安资源十分重要。

        另一项措施，是加强城市间的交流，帮助脆弱的城市向更健康富裕的城市学习经验。早在50年代，北美的城市就曾与惨遭战争破坏的欧洲城市结对，并支援后者重建。近期，类似结对则发生在美国城市与非洲城市之间、澳大利亚的城市与南太平洋岛国的城市之间，以及加拿大的城市与拉丁美洲的城市之间。新城市基金会（New Cities Foundation），UCLG（United Cities and Local Governments）等基金组织也在努力促成这种结对，并应对更广泛的国际挑战。

        针对暴力事件盘踞的热点地区，采取集中的预防和治理措施，是另一项有效策略。已有大量证据表明，治理这些暴力集中地，不仅对当地的社区有好处，也对相邻社区有着积极影响。然而，该措施需要大量的数据收集以及新技术的支持。以美国为例，许多城市正采用基于大数据的治安管理与监管策略，以及摄像机和证件识读器等监管设备——它们将有效提升预测性分析的可靠性，以及预防和治理措施的有效性。同时，互联网普及与信息沟通技术也可以冲破城市之间的数字壁垒，会为城市提供更多的智慧与创新，让城市进入发展的良性循环。

        城市发展不仅需治理犯罪热点地区，还需关注犯罪高发人群。在统计层面，年轻的、失业的、有犯罪记录的男性群体更可能做出违法行为。然而，与把他们关起来相反，市政府应给他们提供支持，例如协调制止帮派斗争、性教育、单亲家庭的咨询与儿童保育服务等。同时，在公共交通和扶贫政策等公共投入上，政府和投资者要注重促进社会融合与社会流动，避免群体隔离与社会排斥，这将持续而深远地促进城市安全和繁荣。

        哥伦比亚麦德林市与城市犯罪成功作战的案例，验证了上述措施的有效性。上世纪90年代，麦德林还是世界的谋杀之都。不过，自塞尔西奥•法哈多开始的一代市长们，关注全市最贫困、最危险的几个社区，并通过电缆车网络和公交车系统，将城市中的贫民窟与中产阶级社区连接起来。如此一来，到2011年，行凶事件减少了80%。在2012年，麦德林打败纽约和以色列的特拉维夫市，成为花旗集团和华尔街日报评选出的年度城市。

        实际上，中国的城市犯罪治理也有类似规律。陈硕（2012）以中国城市为研究背景，发现增加司法投入对降低犯罪率并没有显著影响，而提高教育水平和福利支出，可以改善滋生犯罪的特定社会经济环境进而显著减少犯罪。同时，在犯罪的惩罚政策上，陈硕与章元（2014）发现，单纯加大惩罚程度的严厉性策略无法有效遏制犯罪，而提高破案率等确定性策略则可以显著减少犯罪。这些发现从新的角度为有效治理城市犯罪提供了政策建议。

        综上所述，急剧膨胀的城市，若缺乏政府有力的管理，将面临着暴力盘踞的威胁。对此，在管控城市化进程同时，政府应注意与市内落后地区的沟通，以准确定位问题所在，同时积极与其他城市交流经验，针对性地治理犯罪热点地区，并关注暴力高发人群，辅以大数据和先进监测和远程技术设备的支持，以期有效治理犯罪、改善滋生犯罪的特定社会经济环境，将脆弱之城转化为安全、繁荣的健康发展之城。

        参考文献：

        1. Robert Muggah, “Fixing Fragile Cities: Solutions for Urban Violence and Poverty”, Foreign Affairs, 2015年1月15日

        2. 陈硕，"转型期中国的犯罪治理：堵还是疏？" 《经济学季刊》，2012年第12卷第2期。

        3. 陈硕，章元， "治乱无需重典：转型期中国刑事政策效果分析" ，《经济学季刊》，2014年13卷第4期

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