技术进步视角下的中国产业政策

2016年11月9日，北京大学未名湖畔的朗润园迎来一场影响深远的学术辩论——“‘产业’政策思辨会”，北京大学国家发展研究院名誉院长林毅夫教授与该院张维迎教授围绕产业政策展开了论争。他们各自的主张引发了中国经济学界、产业界和政府决策部门（如国家发改委）的高度关注。一个时期以来，产业政策成为相关领域的一大研究热点。

回顾林毅夫与张维迎的辩论

林毅夫与张维迎的辩论主要围绕以下几个论题展开：产业政策的定义；产业政策是否有效；产业政策为什么会无效；如何发挥比较优势。

以下简要回顾他们各自在这些论题上的核心主张。

关于产业政策的定义，林毅夫认为：“产业政策是指中央政府或者是地方政府为了促进某种产业在该国或该地区的发展而有意识采取的一些政策、措施。”具体包括：关税和贸易保护、税收优惠、土地和信贷补贴、工业园和出口加工区、研发补助、垄断和特许、政府采购、强制规定，等。

张维迎对产业政策的定义如下：“我理解的产业政策是指政府出于经济发展或其他目的，对私人产品生产领域进行的选择性干预和歧视性对待，其手段包括市场准入限制、投资规模控制、信贷资金配给、税收优惠和财政补贴进出口关税和非关税壁垒、土地价格优惠等。”他强调，两个关键词是“私人产品”和“选择性干预”：政府在公共产品上的投资不属于产业政策，普遍性的政策也不属于产业政策。

关于产业政策是否有效，林毅夫指出：“我没有见过不用产业政策而成功追赶发达国家的发展中国家，也没见过不用产业政策而继续保持其领先地位的发达国家。”16世纪的英国，19世纪中叶的美、德、法，二战之后的日本和“亚洲四小龙”，都在快速发展过程中使用了产业政策。

张维迎则认为，自上世纪八十年代以来，中国产业政策失败的例子比比皆是，而“成功的例子凤毛麟角”。“中国经济持续存在的结构失调、产能过剩，哪一个不是政府产业政策主导的结果？”

那么，产业政策为什么会无效？林毅夫指出，在大部分发展中国家，产业政策失败的最主要原因在于急于赶超，过度支持先进的产业。在发达国家，产业政策失败则是因为要维护就业而去支持失掉比较优势的产业，比如美国与欧洲的农业政策。 

张维迎则认为，产业政策之所以失败，首先是因为人类的认知能力有限制。其次是因为人类的“无耻”：“产业政策对不同产业、不同企业在市场准入、税收和补贴、融资和信贷、土地优惠、进出口许可等方面的区别对待，创造出权力租金，这必然导致企业家与政府官员的寻租行为。”他强调：林毅夫等人所希望的“正确的产业政策”，“过去没有过，现在没有，今后也不会有”。

关于比较优势，林毅夫表示，经济发展要利用比较优势，也要强调充分发挥政府的作用来利用比较优势。每个国家在不同的发展阶段都有拥有潜在比较优势的产业，政府理应帮助已经进入这些产业的企业解决一些问题，比如交通设施落后、电力供应不足等。

张维迎则认为，企业家在市场中生存，天生的本能就是发挥比较优势，而不是靠政府制定的产业政策。他强调：“比较优势不是国家的事，而是企业的事，个人的事。”

分析产业政策成效的一个重要落脚点

林毅夫与张维迎围绕产业政策的争论实际上持续多年。在2016年11月那场“思辨会”举行之前，当年8月和9月间，两人已就该问题“交锋”了几个回合。当年9月14日，国家发改委新闻发言人赵辰昕就产业政策之争给出了回应。

他指出，从目前的国际情况看，不同发展阶段的各个国家都在运用产业政策，虽然世界各国的产业政策可能在目标、内容、措施上有所不同。他强调：“改革开放之后，我国政府相继出台了很多与产业发展相关的措施，有的叫规划、有的叫政策、有的叫目录，还有一些相关的优惠措施。这些产业政策对拉动经济发展、促进结构调整、调节供求关系等方面都发挥了积极的作用，更是我国产业发展取得辉煌成绩的重要保障。”

就新能源车骗取补贴事件以及产业政策带来的产能过剩等问题，赵辰昕表示：“当前我国经济发展进入新常态，我们现有的产业政策确实存在与新常态不相适应的地方，从目前产业政策的实施情况看，也存在一些迫切需要解决的突出难题，我们要通过相关的调整来使这些政策适应新常态的需要。”

官方意见既强调产业政策对我国经济发展的正面效应，亦承认其实施存在问题。这类意见是公允的，但在学界和业界，各方继续选择有利于己方的事实和理论各抒己见。

本研究试图从技术进步这个重要视角，系统检验我国产业政策的效果，厘清一个基本问题，即产业政策具体在何种情况下能发挥积极功效，以为未来产业政策的继续运用提供参考。

借助计量经济学分析方法，本研究提出的假设是：产业政策不是普适的，用对了地方，才能发挥积极功效。

本研究尝试突破学术界在研究产业政策时惯用的行业两分法，例如朝阳产业与夕阳产业，具有比较优势的产业与不具备比较优势的产业，等。本研究的四位参与者来自不同学科领域（经济学、国际关系学、统计学和管理学），但在思考产业政策时的一个基本共识是，富有智慧的产业政策不应局限于帮助企业扩大产量或提高市场份额等短期考虑，而应有助于推动企业的技术进步。当某个产业掌握了技术主动权和领先性后，这个产业才能乘势而上，帮助本国企业在国际市场竞争中占据有利地位。因此，研究产业政策，尤其是分析产业政策的成效，一个重要落脚点是产业政策能否促进技术进步。

由美国学者埃弗雷特·罗杰斯（Everett M. Rogers，1931—2004）等提出的创新扩散理论（或称“S曲线理论”）认为，产业层面的技术进步遵循酝酿、起飞和成熟三阶段发展规律，而且某个产业的技术进步快慢会受该产业国际前沿技术的影响。

借鉴这一理论，本研究根据某一产业是否属于国际前沿技术，将其归为以下三类中的一类。第I类产业可称为国内成熟产业（domestically mature industries），这类产业无论是在某国国内，还是在国际上，其技术发展均已处于成熟阶段，技术进步的空间比较有限，比如我国的纺织服装、服饰业、炼铁、炼钢以及餐饮业等。

第II类产业可称为国际新兴产业（globally emerging industries），对这类产业，国内外都尚处于技术探索阶段，技术进步的空间巨大，典型如生物生化制品（包括疫苗）、通讯传输设备、集成电路等，这些产业往往被一国列为战略性新兴产业。

第III类产业可称为国内赶超产业（domestically catching-up industries），其特点是在国内仍处于技术酝酿或起飞阶段，但在国际上已处于成熟阶段，包括基础化学原料制造、锅炉制造、轴承制造等。

参照我国2002年版《国民经济行业分类》，我们选取了广受产业政策“青睐”的72个分类编码为四位数的行业进行实证分析，这72个四位数行业涵盖了上述三大类产业，具体见表1。

表1. 本研究涉及的72个行业的名称和分类编码

用在国际新兴产业的产业政策更有效

借助上述产业分类，本研究提出的猜想是，当一国政府将产业政策用在第II类产业（国际新兴产业）时，能更明显地促进企业的技术进步。

这是因为，如果用在第I类产业（国内成熟产业），由于这类产业的技术已趋于成熟，企业进行技术创新的动力弱，产业政策的资金支持或税收优惠等容易被企业用于扩大产能而不是技术革新。如果用在第III类产业（国内赶超产业），由于这类产业的技术前沿掌握在国外企业手上（往往是发达国家的行业头部企业），尽管这些国外企业在初期阶段会给国内企业分享一些专利技术与管理经验，但为保持其在价值链上的控制地位，它们通常都在关键的技术环节人为设置了技术壁垒，这使得在技术引进初期，国内企业的技术可以在较短时间内迅速提升，但由于前期自主研发的积累和动力不足，它们后期就算得到产业政策支持，技术进步仍举步维艰。

与上述两类产业不同，在合适的条件下，产业政策在第II类产业（国际新兴产业）上有广阔的用武之地。从供给侧看，这些产业内的国际竞争格局还未定型，因而国内企业进行技术创新时受技术壁垒的限制较少。国内企业不需要在已有对手的生产布局、供应链以及规则体系下运营，从而有充足的成长空间。不仅如此，由于不存在现有成功模式进行模仿，国内企业也必须更多从事原创性研发，这使得该类产业的企业具有极强的技术创新动力。从需求侧看，这些新兴产业通常都会面临市场需求不足的问题。因而一个综合考虑和供给侧和需求侧的产业政策就容易促进企业实现变革性技术积累和创新，从而乘势而上。

为验证上述猜想，本研究将两套不同来源的数据进行有机组合。一套数据来自政府公文信息系统（GDIS，Government Document Information System）。利用该系统，我们从176468条政策法规文件里梳理出能明确对应到上述72个四位数行业的产业政策（包括与产业发展直接相关的科技政策）共计6533项，这些政策覆盖了2000到2012年这段时期，并剔除了重复出现的文件（例如针对某些政策的请示和回复等）。

进一步，结合这6533项产业政策的发文机构（如中共中央、国务院、国家发改委、科技部、工信部）的信息，我们计算出纳入分析的72个四位数行业里每个行业每一年的产业政策强度（industrial policy intensity），这代表根据发文机构层级进行加权后的政策数量。

图1直观展示了2005至2012年我国三大类行业的产业政策强度：2010年及之前，第II类产业（国际新兴产业）与第III类产业（国内赶超产业）的产业政策强度处于伯仲之间，有些年份（2005年、2006年、2010年）里，第II类产业（国际新兴产业）的产业政策强度更高，足见我国政府对战略性新兴产业的重视度；2011年和2012年，第III类产业（国内赶超产业）的产业政策强度急剧上升，这与我国应对2008年美国次贷危机的负面影响、加大技术水平相对不前沿领域（例如某些基建类行业）的投资密不可分。

图1. 三大类产业的产业政策强度（2005-2012）

另一套数据来自全国税收调查数据库（NTSD，National Tax Survey Database）。这套数据主要用于科学监测税源变动和企业纳税情况，每年包含来自中国大陆31个省份、283个地级市、2805个县区级地区的约12万家抽样调查企业的经营、财务和纳税等数据信息。这些信息不仅可以用于科学计算企业的技术水平（即全要素生产率，TFP），还便于控制影响企业技术进步的相关因素（例如企业的年龄、所有权类型、纳税人类型以及市场势力等）。

图2直观显示，平均来看，第II类产业（国际新兴产业）的企业技术水平高于其他两类产业的企业。

图2. 三大类产业的企业技术水平（2005-2012）

这些样本企业覆盖了样本期（2005至2012年）内913个四位数行业中的906个，包括大量小规模企业和新成立企业。覆盖面广、企业类型丰富等特点使得这套数据相较研究中国经济问题常见的其他数据（如中国工业企业数据，ASIF）等更适合于研究产业政策的成效。我们对这套微观数据进行了大量清理工作（data cleaning），在确保数据质量后，将其与第一套数据（产业政策强度数据）进行合并，构成本项研究实证分析的基础数据。

利用上述两套数据，我们构建计量经济模型，实证检验前述猜想。实证分析的结果很好地印证了研究者的猜想：第II类产业（国际新兴产业）的产业政策强度在统计上非常显著地促进了该类产业里企业的技术进步。对第II类产业的企业来说，产业政策强度每增加2个单位（例如国家发改委多给一项产业政策），企业的全要素生产率相较第I类产业的企业会提高0.3个百分点。而且，上述成效在时间维度上表现出一定的滞后性，即产业政策在实施三年后对企业技术进步的促进效应更为明显。

相比之下，产业政策对第I类产业（国内成熟产业）的技术进步没有显著影响，虽然对第III类产业（国内赶超产业）的技术进步有一定促进作用，但明显不如对第II类产业（国际新兴产业）那样显著。

当前需要有智慧的产业政策

一言概之，本项研究的主要发现是，产业政策可能既不是仙丹，也不是毒药。当用于特定产业（例如国际新兴产业）时，产业政策能显著促进产业内相关企业的技术进步，帮助企业乘势而上，在国际市场竞争中占据有利位置。如果用于其他产业，虽然很难说产业政策就没有积极功效了，对就业、收入增长等可能也有促进效应，但较难推动技术进步。

以上结论表明，张维迎教授认为我国产业政策“成功的例子凤毛麟角”甚至完全无效的说法可能需要再斟酌：产业政策确实对某些产业的技术进步有重要推动作用。另一方面，恰恰是在一定程度上违反比较优势的支持战略新兴产业的产业政策能发挥积极功效，这与林毅夫教授的主张也有所不同。

不同历史时期下，产业政策的落脚点是不同的。改革开放初期，我国各项工作紧密围绕解放生产力和大力发展经济，发展压倒一切。时至今日，面对复杂的国际形势，我们需要统筹发展和安全，不能让“卡脖子”问题成为限制我们发展的紧箍咒。那么，如何在“百年未有之大变局”中引领我们的企业和经济乘势而上？

本研究认为，当前我国需要的是有智慧的产业政策。政府对企业有强烈技术创新驱动力且存在巨大技术进步空间的产业给予适当的政策支持，能起到“四两拨千斤”的作用，较快实现产业升级和技术革新，也能为2035年远景目标的实现创造更为有利的发展环境。

    （本文作者毛捷是对外经济贸易大学国际经济贸易学院教授，唐世平是复旦大学国际与公共事务学院教授，肖志国是复旦大学管理学院教授，智强是浙江工业大学教授。本文原题“Industrial Policy Intensity, Technological Change, and Productivity Growth: Evidence from China”，原载Research Policy，Volume 50, Issue 7, September 2021，已提前在线发表。原文是英文，由毛捷改写为中文，署名顺序参照原文。改写过程中增补了林毅夫与张维迎的产业政策辩论和国家发改委回应等内容，文中图表均取自原文并加以汉化。具体技术细节请参考原文。）