市政厅|城市案例：温哥华的最绿城市行动计划

        随着全球气候变暖等生态环境问题日益突出，城市生态环境建设和绿色低碳发展成为重大课题。加拿大的温哥华，作为生态环境优越、城市可持续发展的典范，享誉全球。

        这里以温哥华在生态发展领域的城市规划为例，探讨城市生态环境规划、绿色低碳发展的要点和发展趋势。

        生态环境是核心竞争力

        和我国城市编制“生态规划”不同，国外的城市较少采用“生态规划”（Ecological Plan）的语言描述，更多强调生态环境的整体性，以“环境规划”、“绿色规划”等概念规划来表达，从城市整体层面统筹协调、全面布局城市的绿色可持续发展。

        位于加拿大西岸的温哥华，长期以来被公认为加拿大乃至整个北美地区在可持续发展领域表现最突出的城市。一直以来，温哥华在城市规划领域，通过对城市开发的合理控制，有效避免了城市蔓延，保护了生态资源环境，提升了居民的生活质量。温哥华优越的自然环境、多元且稳定的社会氛围、良好的基础设施都构成了其独具魅力的人居环境。

        但和其他北美城市一样，近年来，温哥华同样面临汽车导向的城市蔓延和城市发展过程中资源消耗过多的挑战。作为人口仍在快速增长的城市，温哥华面临优良生态环境保育的巨大压力。为应对这些压力，在国际城市竞争中保持优良生态环境这一核心城市竞争力，温哥华市于2009年出台了具有战略意义的报告：《温哥华2020：一个明亮绿色的未来》（Vancouver 2020: A Bright Green Future）。该报告在绿色经济和绿色工作、更绿的社区以及人类健康三大领域提出了十项远期目标，致力于将温哥华打造成为世界上最为绿色环保、健康宜居的生态城市。

        该报告强调对未来的愿景式构想。实践中还需要更具体化的规划措施与行动方案。作为这个愿景式文件具体化的产物，《温哥华最绿城市行动规划2020》（Greenest City Action Plan 2020）应运而生。

        最绿城市行动规划

        《温哥华最绿城市行动规划2020》（下称最绿城市规划）,是目前温哥华在城市生态环境领域最核心的可持续发展规划。其规划的十大目标与《温哥华2020：一个明亮绿色的未来》相一致。每个目标对应一个中期（2020年）实现的目标，并展望远期发展目标（2050年）。在明确规划期目标的同时，分别提出最首要行动（2011年至2014年），将目标及相关指标细化分解。

        其目标之一为“绿色经济”。其具体目标包括：到2020年绿色工作的数量比2010年翻一番；到2020年积极参与绿色运营的公司数量比2010年翻一番。首要行动包括：制定计划来支持城市定义的五个首要绿色工作集群；建设一个绿色企业园区；通过一个商业参与项目，改进温哥华商业环境。

        目标之二为“环境领导力”。具体目标为，相比于2007年，减少33%的基于社区的温室气体排放。首要行动包括：合作建设社区级的再生资源系统；合作将大型蒸汽系统转化为可再生能源；制定城市政策框架时，考虑适合不同区域的可再生能源系统。

        目标之三为“绿色建筑”。具体包括：2020年起建设的建筑，都为碳中性操作；现状建筑的温室气体排放相比2007年减少20%。首要行动包括：更新建筑立法来提高建筑的能源利用效率，减少温室气体排放；开发金融和财政工具来促进节能改造；通过许可证的价格信号来奖励节能。

        目标之四为“绿色交通”。具体目标是，让多数出行（50%）为步行、自行车和公共交通，相比2007年，人均开车里程减少20%。首要行动包括：更新交通规划；改善人行道安全性；通过土地利用政策来支持交通规划；与合作伙伴共同倡导Broadway走廊的快速交通；在市中心和骑车机会较多的地区开展共享自行车计划。

        目标之五为“零垃圾”。具体目标包括：基于2008年的水平，将填埋和焚烧处理的垃圾减少50%；到2020年，积极参与绿色运营的公司数量比2010年翻一番。首要行动包括：从独栋住宅和公寓搜集堆肥材料；发展教育和执法项目，以确保可回收垃圾与废物分离；倡导更多的生产者负责任的包装；促进建筑改造和拆迁。

        目标之六为“自然环境的可达性”。具体目标包括：到2020年，所有温哥华居民都能在5分钟内步行到达绿道、公园和其他绿色空间；到2020年新种植150000棵树。首要行动包括：在公共空间种植15000棵树；在主要邻里社区新增公园；道路绿化和绿色空间；Hastings公园绿化。

        目标之七为“更少的生态足迹”。具体目标为，相比2006年，让温哥华的生态足迹减少33%。首要行动包括：启动一个邻里中心的试点项目，来展示和测试环保城市基础设施的完善程度；为积极从事环保的社区自治提供资源；公开环保数据促进环保创新。

        目标之八为“清洁的水”。具体目标为：达到或超过BC省或加拿大的水质最高标准；相比2006年，人均用水量减少33%。首要行动包括：从2012年开始在家庭住宅安装水计量器；开展有关水的教育、奖励和保护工程；继续提高公共对水的可达性，减少瓶装水；制定雨水管理规划。

        目标之九为“清洁的空气”。具体目标为：永远达到或超过大温哥华都市区、BC省、加拿大和世界卫生组织的最严格的空气质量标准。首要行动包括：鼓励电动汽车；限制房屋内的燃烧木炭；制定一个把空气质量加入城市规划的框架；和Port Metro Vancouver, BC Hydro and Metro Vancouver进行空气问题的合作。

        目标之十为“本地食品”。具体目标为，在2010年的水平之上，全市和邻里范围内的食物资产增加50%。首要行动包括：开发全市的食品战略，协调食品系统的各方面；推进都市农业发展：建立三个新的都市农场，鼓励农贸市场，支持温哥华食品枢纽的建设；通过本地食品采购计划使本地食品在市属机构可供应。

        温哥华的城市可持续规划，强调经济增长和生态环境保护协调并重，强化生态环境作为城市核心竞争力。提出“温哥华可以证明保持增长和繁荣，并且同时也成为绿色之都——一个全球应对气候变化的领导者”。

        最绿城市规划为城市绿色可持续发展提供了发展战略与目标指引，并注重和其他相关规划及政策相衔接。温哥华有关城市规划与发展、城市更新的政策和法规文件都与之相衔接。尤其是，与之相协调的区划（Zoning By-law）和社区规划（Community Plan）都成为其有力支持。

        温哥华市有鼓励市民参与规划的传统。在这一规划的制定过程中，温哥华制定了一个称作“和我们谈绿色”（Talk Green to Us）的咨询过程，以鼓励社会公众参与。据统计，共有35000多名公众通过各种在线论坛、社会媒体以及面对面的研讨会、论证会，表达了其关于这个最绿城市规划的意见和建议。这些意见和建议通过有关渠道反馈，大都被收集运用于各种目标与行动方案的制定。

        最绿城市规划强调实施时序的动态性，把规划期目标分期细化、定量化地落实于每一年度。每年都有一个实施更新（Implementation Update）的年度评估文件，对各个规划目标完成进度以百分比形式评定，并及时向社会公开。

        除了最终的规划成果向社会公开之外，规划编制过程中的各种草案、向议会的报告等各类公文、资料都可在网站查询。在规划实施过程中，所有与最绿城市规划相关建设项目，都可以在官方网站的在线地图进行查询。

        首先，是重视社会治理。中国长期以来，物质规划（Physical Planning）处于城市规划的主导地位，过于强调规划的物质空间布局与建设项目“落地”，重视图纸表达而忽视社会空间。而温哥华的最绿城市规划，作为城市总体层面的规划，以政策引导与管控规定为主，较少有具体的规划图纸，一般具体的土地利用多由详细规划安排。这样的宏观把控更重视社会治理，强调政策管制和多元利益的协调，减少城市发展对自然环境和社会环境的冲击，而非具体的物质性建设。因为，很多社会性的发展战略与管制内容不一定能准确落实在物质空间上，过于强调落地，未必能带来规划的有效实施。

        其次，是规划编制成果的公众导向。我国的规划成果一般表达为文本、图集及说明书等附件。而温哥华的规划则是典型北美式规划的特点，非常注重图文并茂，配有大量照片、图表，从版面设计和内容都强调面向公众，极具可读性。同时，作为一个典型的移民城市（其中国际移民约占人口40%以上，华人比例为30%左右），在面向公众发布的规划文件和宣传册上都标有多族裔的语言，充分体现了移民城市多元融合的理念。

        另外，公共参与存在于规划的全过程。温哥华最绿城市规划的公众参与，体现为在整个规划编制与实施过程中的动态组织和不断跟进。通过组织各种相关演讲会、讨论会，相关方公布最新的规划实施信息，并获取社会公众的反馈意见。规划文本及各阶段的草案、修订案和相关实施文件、政府报告，都在政府网站公开，市民可查询下载。这实现了规划从编制到实施全过程的公开透明。公众的广泛参与不仅有助于规划的科学决策与有效实施，还可以促进人民观念的转变和绿色生活、生产方式的普及，营造依据规划有序建设、健康发展的可持续城市环境。

        还有，其理念与时俱进。温哥华最绿城市规划广泛应用绿色工作（Green Job）、本地食品（Local food）和都市农业（urban agriculture）等最新的概念。绿色工作指和城市可持续发展有直接关系的工作岗位。温哥华在对一定时期内绿色工作岗位在各行业的分配进行了规划。同时，温哥华大力支持本地食品和都市农业的发展，通过食物的本地供应，减少食物运输过程中的碳排放。

        最后，强调面向实施的可操作性。与我国自上而下的规划特色不同，温哥华最绿城市规划从小处着手，设计具体务实的目标，直接指导实践。温哥华最绿城市规划有非常具体明晰的目标，以及定量化的标准。规划的可操作性不仅是面向目标与结果，更多的是在规划编制与实施的全过程中体现可操作性。

        小结

        近年的实践表明，温哥华最绿城市规划，不仅在时间上具有延续性，实施效果也非常优异，对我国生态城市规划的编制有很强的借鉴意义。

        我国目前存在的诸多内容近似、侧重点不同的规划，如环境规划、生态规划、宜居城市规划等，多为专项规划或短期内的发展策划，往往由不同部门编制，其内容和语言也不易于公众认知与接受。不同部门编制、不同目标导向的各类生态环境规划，导致规划的分散和碎片化（fragmented），结果是缺乏可操作性，反而导致规划实施效果不理想。

        因此，在基于生态文明的新型城镇化背景下，亟需借鉴以温哥华为代表的欧美发达国家生态城市规划的先进理念、管控模式等成功经验，立足我国各类城市生态环境特点，坚持以人为本、公众参与，推动各种相关规划整合，从城市总体规划层面编制并实施生态城市规划，引导城市生态低碳、绿色和谐、健康有序与可持续发展。

        （作者系城市规划师）