小作坊、大民生：乡村小微工业如何打破发展瓶颈（三）

前文介绍了小微作坊内迁建厂困难的观念与制度原因。 [详细参考拙文《小作坊、大民生：乡村小微工业如何打破发展瓶颈（二）》，2021-06-01，澎湃商学院]

乡村小微作坊在内地乡镇零散而自发式地生长，反映了我国内地的要素成本，并没有高到要逼着加工制造业全部迁到东南亚等地，实际上内地仍然有较为便宜的闲置劳动力。体制成本，对于影响小微作坊选择外迁还是内迁，起到了重要的影响。

一、制度成本是影响制造业内迁的重要原因

企业要面对的综合成本，包括要素成本，也包括制度成本。笔者调查中了解到，内地乡村有较多的劳动力和土地闲置，要素成本及物流成本并非阻碍制造业内迁的主要原因。

一是照顾老人孩子的闲置劳动力较多，许多家庭妇女可以接受不到1000元的工资。

二是有废弃宅基地闲置，以及农地的低效耕种。

三是物流成本大幅下降，高速、铁路的通达为要素地使用提高了便利。阻碍这些要素充分利用的是城市建设、土地、教育、环保等多方面的制度障碍。

政策以及政治环境对企业生产有着不小的影响。前几年有不少企业迁到埃塞俄比亚、印度等地，但是近几年来，政局稳定、疫情等因素的影响，提高了这些地区发展工业的制度成本。我国政治稳定、疫情防控好，为制造业内迁提供了很好的条件，但是依然存在着阻碍小微作坊内迁的制度障碍。

在土地紧缺的约束下，地方政府过于重视扶持有税收的产业。对于解决税收少但是解决就业的小微企业不予重视，不安排土地、厂房等予以支持。相应的产业规划、城乡规划不为小微企业预留空间。

乡村振兴及村庄规划中，同样过于重视基础设施、公共服务、环境、康养旅游，但是不为解决就业问题的小微作坊的安排空间。对于宅基地和农地使用限制较多，致使没有充分盘活废弃的宅基地及低效耕种的农地，缺少对小微作坊的供地。

城乡建设方面，城市住房建设的较多管制，以及对城郊地区对农地使用及房地产开发的限制，阻碍了城市供给大量的廉价住房，致使部分乡村居民难以举家迁徙，不得不返回乡村照看老人和孩子。

教育方面，缺少对于城市打工子弟学校的政策支持，致使打工子女回乡接受教育，迫使妇女回乡照看子女。

环保方面，过于严格的环保要求，不但减少了农民养殖收入，而且使地方政府缺少为小微作坊提供服务的积极性。

仅仅测算和比较要素成本，忽视现实中繁多的制度安排及体制成本，会忽略现实中诸多重要的约束条件，难以解决产业与民生所遇到的重要问题。

二、问题如何解决？

村民有就业的需要，小微作坊有发展的需要，但是缺乏一条路径来满足双方的需要。这是因为，村民和小微作坊不是在真空环境的劳动供给与需求者，而是在我国具体的制度约束下进行选择的行为主体。只有研究清楚各级政府、村集体、村民所面临的具体的制度约束，才能找到一条解决问题的路径。其中最关键的，是减少地方政府，尤其是区县政府面对的种种体制约束，增加地方政府向乡镇及村庄配置土地资源的积极性。

本文并不指望给出解决问题的终极方案，而是抛砖引玉，提出如下几点思路，供读者批评指正：

城乡规划方面，为小微制造业企业在乡镇及村庄发展留足用地空间。乡村产业规划不应局限于旅游、康养、农产品加工，还要考虑创造就业的小微制造业。这些小微作坊可以布局在场镇周边的乡村土地上，可以使用农民的土地与住房，也可以入驻规划的乡村工业园。

土地产权方面，应允许农民的宅基地或住房，用于出租或出让办小微工业，并办理合法产权。

考核地方政府乡村振兴时，应加入就业指标。这些指标可以包括就业总量、亩均就业等。

环保方面，为小微作坊设置分类的监督标准。对于确实没有污染但有就业贡献而的乡村小微作坊，可以降低督察地方政府的标准要求。

借鉴重庆地票的经验，构建建设用地指标交易市场，允许企业、政府、村集体与村民平等参与土地指标的市场交易。指标价格的公开透明，让小微作坊可以测算其用地成本，从而在区位布局，以及在厂房与土地租用或买断等方面有更合理的决策。区县、乡镇、村集体、农村居民，都可以成为指标的供给方或需求方，从而使空间资源具有更有效、更平等的分布。

也可以借鉴四川泸县宅基地有偿退出的思路，对于农村闲置废弃的宅基地，在农民自愿的基础上，给予一定的补偿，用于复垦宅基地，腾出建设用地指标。在出让部分指标，用于覆盖复垦成本及补偿农户资金后，节余的建设用地指标，用于发展乡村/乡镇小微制造业产业园。

对于城市开发区闲置的土地，要尽可能通过确权、盘活等方式，腾退出建设用地，以减少向乡村索取建设用地指标的压力。

城市依然是提高农民收入的主要途径，但是对于留守在乡村的人而言，乡村小微作坊对于提高其收入有重要作用。乡村小微作坊不但是上世纪80年代解决东部地区乡村发展、积累产业资本的重要经验，也是今天我们解决内地大量乡村居民就业与收入的一条实际路径。加工作坊虽小，但是对于提高农民居民收入、维持社会稳定、提升我国制造业的整体竞争力具有重要的意义。

（作者路乾为中央财经大学经济学院副教授，美国马里兰大学经济学博士，主要研究领域为制度经济学、产权经济学、中国土地制度与城市化、经济史等，著有专著《美国银行业开放史：从权利限制到权利开放》，论文《城市的合约性质——民营城市蛟龙港》、《土地财政是伟大的制度创新吗？》等。）