市政厅|看上海：推进城市更新，具体怎么做

        在“规划建设用地规模负增长”、“以土地利用方式倒逼城市发展转型”的要求下，针对现有存量的城市更新，成为上海城市发展接下来的重要课题，并已被列入本年度上海市政府重点工作。

        近日，上海市规划国土资源管理局召开城市更新工作推进会，针对《上海市城市更新规划实施办法（试行）》（征求意见稿）进行了解读，并提出推进上海城市更新的工作安排。近期要重点解决的问题包括，完善城市功能、强化社区服务、完善公共空间、改善生态环境、构建慢行系统、塑造城市特色。

上海中心城区功能与环境的问题

        上海市规土局副局长徐毅松在会上表示，浦东开发以来，上海中心城区城市面貌有较大改善，但对比世界先进城市，一些地方还存在明显差距。

        他指出，上海中心城区功能与环境存在的主要问题包括以下几点。

        其一，中心城商业办公总量虽大，但绩效不高，在功能品质、服务配套方面面临挑战，缺少升级发展活力，不利于建设创新城市。如徐家汇副中心、四川北路商业街等市级中心，设施老旧，环境拥挤。另外，传统商业在网络电商的冲击下，也亟需转型。

        其二，社区公共空间和服务仍有短板，不能适应市民生活需求。建成区现状文化、体育、养老、医护等公共设施尚不达标，能级不够。特别是，最贴近民生的社区公共服务设施数量少、标准低。以养老为例，社区养老床位每百位老人不到两张，托老所、助餐点距离太远。另外，社区广场空间明显不足，数量少，可达性差，配建标准和要求尚不明确，以至于广场舞等活动会引发居民矛盾。建成区现状公共绿地总量少，覆盖率低，中心城人均仅3.18平方米（纽约曼哈顿为10-15平方米）；公共绿地300米覆盖率仅为60%（内伦敦为95%）。

        其三，以步道为主的城市慢行系统有待完善，缺乏整体的慢行网络。目前道路以满足机动车需求为主，步行道的人性化还不被重视。黄浦江岸线的开放率仅有47%，还不能满足市民散步、锻炼的需要。

        其四，是城市的风貌塑造依然不够。历史风貌保护是塑造上海城市特色的重要内容，目前旧区改造以拆除重建为主，历史风貌保护机制有待完善。

上海目前的一些更新项目

        徐毅松介绍，针对这些问题，上海已有一些呈现良好态势的更新项目，可以作为参考借鉴。

        首先，城市更新可以完善地区功能。徐汇区的西亚宾馆就是一例。

        西亚宾馆位于徐汇区徐家汇城市副中心片区，临近徐家汇公园。其设施服务能力与其所处的徐家汇城市副中心区位条件不符，同时周边交通停车问题较大，人行、车行交通相对混乱。

        在用地性质转换，由酒店转为办公之时，该项目提供了两层共2000多平方米、对外开放的公共空间，且产权移交政府，还提供了地区紧缺的立体公共停车位。不增加经营性建筑，同时将建筑的高度从35米提升至70米。

        其次，城市更新可以增加地区公共服务设施。相关案例是闸北区北三块（北广场155/158/160街坊）的更新。其街坊在上海新客站北广场北侧，在旧区改造时，通过统筹协调用地、建筑面积、建筑高度等，新增公共绿地约9000平方米，开放4000平方米附属公共空间，新增3000平方米公共服务设施。其设施交由社区使用。

        第三，城市更新可以增加公共空间和提升环境品质。如徐汇区教堂广场和档案馆地块改造。目前大教堂、观象台、藏书楼、光启墓等历史建筑互相联系较弱，辨识性不足，周边公共空间较零散，品质不理想。计划拆除原档案馆，更新为文化设施，增强地区文化活力，改造后范围内建筑面积减少约400平方米；通过教堂前广场改造，展示教堂巴西利卡式建筑富有美感的南立面，整体上增加公共活动空间。

        第四，通过城市更新，加强历史建筑保护。其对应案例是静安区东斯文里的改造。这一试点，除保护保留已经认定的保护建筑外，还保留原规划确定拆除的里弄建筑群（东斯文里），为鼓励该保护要求的落实，允许其建筑面积不计入地区开发总量，即增加相应开发建筑面积。

怎么做城市更新：国外的经验和上海的重点

        那么，上海接下来怎么做城市更新？

        从国内外城市的实践活动看，城市更新可基本分为项目实施推动和政策分区引导两种模式。

        徐毅松介绍，项目实施推动的更新模式，是以项目为主体，确定更新范围，注重局部地块的改造更新，其更新方案的制定以项目需求为主导，强调资金就地平衡，地区整体规划控制较弱。国内多采取这一做法。

        而政策分区引导的更新模式，是在政策区内形成财税、规划等优惠政策组合包，力求实现规划提出的功能混合、公共服务设施完善等目标，比较注重地区整体发展，但更新活动多以自发性为主，政府主动引导相对缺乏。英美城市，如国际大都市纽约，正是采取这种模式。

        国内外城市更新的经验，对上海主要有五个方面的启示：

        其一，是要重视地区发展、文化保护、环境改善等公共利益。

        如纽约著名的高线公园，由废弃高架铁路更新而来，为城市提供了公共活动区域，许多跨越或紧邻高线的老厂房、仓库也同步更新，有的建筑内部转换为办公、展览或商店；还有的建筑将紧邻高线的一角划为公共空间，内设卫生间、开水间等，为公众提供服务。公共艺术活动与高线公园相互影响和促进，也带动了下城西区区域经济发展。

        高线公园的再开发，主要由一个社区非盈利组织“高线之友”主导，更新前期，该组织作了专项费用的测算研究，证明高线再开发产生的税收将高于开发所需费用，促使政府支持高线的保护和再利用。该组织还和纽约市政府一起全程参与了高线公园的设计和开发过程，并与纽约市公园与娱乐管理局共同对高线公园实施管理。

        其二，是要重视分类政策，有针对性地给予政策支持。如台湾地区按权利再分配原则，确定了征收、区段征收、市地重划等类型；深圳对旧区更新设定特别政策，对提供公共用地和设施进行奖励；新加坡对旧区更新给予特别政策支持。

        比如，在新加坡牛车水保护区的城市更新案例中，新加坡整个城市，对住宅实行租金管制，屋主出租的租金被控制在相对低廉的价格。而牛车水大部分原功能为住宅，若屋主愿意自主更新为商业，则可以取消租金管制，但必须在1年内提交改造规划，3年内开始对房屋修缮，并在规定时限内完成整个翻新工作，如果不能完成，政府将对房屋进行强制性征收。这一规定就是对该区域城市更新的制度保障。

        其三，是要重视差异化的改造方式。如伦敦针对公共中心区、机遇区、复兴区等政策区，分别采用修缮、整治、重建为主等不同的更新模式。

        其四，要调动各方主体的参与。如美国、英国也反思了通过单一主体推动城市更新的教训，提出政府、开发商、社区的伙伴建设关系。

        其五，是要重视用法规支撑。如香港出台了《市区重建局条例》、《市区重建策略》等，新加坡也有相关的系统法规。

        具体而言，针对上海的城市更新，其重点包括五个方面。

        首先，注重人的全面发展，提升城市品质。围绕如何适应人的全面发展的需求，以服务民生为重点，把公益优先摆在突出位置，注重交往、体验空间的塑造，改善人居环境，完善公共服务，彰显城市魅力和吸引力。

        其次，注重城市有机更新的规划引领。改变简单“拆”、“建”的既有旧改模式，做好城市设计，强调土地复合、功能混合与文化融合，突出内涵发展。

        第三，注重城市更新的评估工作。对标国际大都市的城市标准，通过对更新项目及其相关区域的评估研究，明确完善社区公共配套、提升地区品质的整体要求，作为城市更新的底线，指导更新方案编制。

        第四，以规划土地政策创新推进城市更新。规划和土地管理率先结合更新需求，针对不同地区、不同情形，制订适度的规划土地鼓励政策，激发市场动力，切实保证项目操作落地。同时，将城市更新的理念引入管理工作，推进管理体系转型。        

        第五，整合政策资源，实现多策并举。城市更新需要规划、土地、商贸、房管、财税等部门政策的有效统筹，探索多模式更新方法和更新组合政策，大力推进更新实施。        

推动释放公共要素：具体操作如何谋求创新        

        释放更多公共空间和公共服务，增加人与人的交往，是城市更新的重要任务。《上海市城市更新规划实施办法（试行）》征求意见稿及相关技术要求（全文见：http://www.shgtj.gov.cn/gsgg/qtgg/201502/t20150213_647984.html）中特别规定了区域评估与实施方案相结合的工作制度，公共要素则是城市更新区域评估的重要内容。

        徐毅松指出，在公共要素方面，应达到以下六方面要求：

        其一，促进城市活力。维护城市多样性，优化业态布局，提高街坊范围内的功能复合程度，激发城市活力，促进居职平衡。

        其二，提高公共设施服务水平。增加各级公益性设施，提升其服务水平，明确各街坊范围内各类各级公益性设施的规划数量、规模和布局要求。

        其三，保障城市生态和安全。改善城市生态系统，加强生态街区建设，增加城市绿化，鼓励生态新技术应用，鼓励绿色建筑和屋顶绿化。严守城市安全底线，完善城市防灾避难场所和设施。

        其四，改善公共空间和环境品质。增加向社会开放的绿地、广场和通道，构建公共开放空间系统。着力提高空间环境品质，重视营造人性化的街道尺度、连续界面和业态布局。

        其五，优化交通市政基础设施布局。提高公交服务水平，完善步行环境，改善静态交通设施，确定公交枢纽、公共泊位、充电站等设施的要求和布局。

        其六，传承历史风貌和塑造人文特色。提升城市的设计品质，为城市空间注入文化魅力和艺术灵魂。重视风貌保护，使城市雕塑、城市家具成为公共空间的点睛之笔。

        为推动既有房地产权利人提供公共要素，上述办法征求意见稿中也特别指出政策引导的方向。即，制定适度规划土地政策，有条件地在用地转性、高度提高、容量增加、风貌保护、生态环保等方面予以引导，创新开发模式，后续通过地价补缴和全生命周期进行监管。

        徐毅松表示，在规划政策方面，可以采取的措施包括：

        规划用地的有条件转型，即在符合整体规划导向的前提下，发挥市场作用，允许用地性质兼容和转换，鼓励公共设施合理混合设置；建筑高度的有限度增加，即在整体空间对建筑高度不敏感的地区，在处理好相邻利益前提下，允许高度适度提高，紧凑建设，以高度换空间；建筑容积率的调整引导，即以适当的面积奖励，推动公共要素的增加，强化地区品质和服务水平；历史文化风貌的大力度保护，即保留有价值的历史建筑，部分历史建筑的建筑面积不计入规定总量；促进生态环保水平提升，鼓励在城市更新中采用绿色、低碳、生态新技术，实现节能环保高标准，完善屋顶绿化。

        在土地政策方面，可采用存量补地价方式，按照规定补缴出让价款，支持原土地权利人的联合体按照规划重新取得建设用地使用权。不具备独立开发条件的零星土地，可以由实施城市更新的土地权利人采取扩大用地的方式结合开发，或者由各地块土地权利人组成联合体开发。同时需要确保公益优先，优先保障公益性设施建设，然后进行经营性开发。最后要规范合同条款，签订土地出让合同时严格约定物业持有比例和出资比例、股权结构等转让的要求，同时区县规划土地管理部门应当按土地全要素、全生命周期管理的要求，将已批准的投资主体、权利义务、改造方式、建设计划、运营管理等要求纳入土地出让的合同或补充合同。