立法 | 《北京市生态涵养区生态保护和绿色发展条例》施行 贯彻落实“两山”理念 立法保障首都生态安全

核心提示：《北京市生态涵养区生态保护和绿色发展条例》明确生态涵养区的范围，建立多项生态保护制度、多元化补偿机制等，在重点生态功能区域建设、城乡区域协调发展等方面具有一定制度创新意义。

2019 年4 月12 日，游客在北京燕山牛口峪湿地公园游览。该公园位于北京房山区燕山，前身是燕山石化专门储蓄处理达标后的工业外排水水库，2017 年水库升级改造为湿地公园向公众开放。目前，园内已经有黑鹳、大天鹅、翠鸟等50 多种野生鸟类栖息安家。人民视觉/供图

记者|李卓谦

责编|薛应军

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6月5日，《北京市生态涵养区生态保护和绿色发展条例》（以下简称《条例》）正式施行。《条例》共6章55条，包括总则、生态保护、绿色发展、保障措施、法律责任等，明确将生态涵养区生态保护和绿色发展工作纳入生态文明建设领导体制。

北京市人大常委会农村办公室副主任杨武林表示，这是一部首都特色鲜明、推动实际问题解决的区域综合性立法，在重点生态功能区域建设、城乡区域协调发展等方面具有一定制度创新意义。

北京林业大学生态法研究中心主任杨朝霞认为，《条例》是在区域生态保护和高质量发展方面的一项重大立法创新，具有重要的示范意义。

明确生态涵养区范围

推动首都生态屏障转型发展

据了解，北京市的生态涵养区设立于2005年，当时叫“生态涵养发展区”，包括门头沟、平谷、怀柔、密云、延庆，是发挥各区域比较优势，构建差异化发展格局，提高城市综合竞争力的重要举措。2012年，《北京市主体功能区规划》将范围拓展到房山和昌平两个区的山区。2017年，《北京市城市总体规划（2016-2035年）》（以下简称新版北京城市总规划）将名称调整为“生态涵养区”，强化生态优先导向。

《条例》对生态涵养区的范围进行了明确界定，包括门头沟区、平谷区、怀柔区、密云区、延庆区，以及房山区、昌平区的山区，并在附则中对“房山区、昌平区的山区”做了界定。根据新版北京城市总规划，这是首都重要的生态屏障和水源保护地，是城乡一体化发展的敏感区域，是首都功能不可或缺的重要承载地，是建设国际一流和谐宜居之都的生态底色，在北京城市空间布局中处于压轴位置，地位作用非常重要。

杨武林介绍，根据测算，北京市生态涵养区约1.11万平方公里，约占北京市的68%；现有92个乡镇、13个街道；常住人口256万，约占全市的12%，其中农业人口约106万，约占全市的47%。多年来，北京市不断完善政策、加大投入，生态涵养区建设取得了显著成效，但仍然存在山水林田湖草系统保护不够，生态保护补偿机制有待健全等短板。为此，北京市人大常委会启动了生态涵养区立法。

《条例》在第一条便明确了立法目的：为了贯彻习近平生态文明思想，践行绿水青山就是金山银山理念，落实北京城市总体规划，推动生态涵养区生态保护和绿色发展，实施绿色北京战略，保障首都生态安全，促进区域协调发展，建设国际一流的和谐宜居之都。

杨武林表示，《条例》是结合北京超大城市特点践行“绿水青山就是金山银山”理念的重要制度探索；是发挥立法的引领、推动、规范、保障作用，推动北京市委改革决策部署有效实施的积极行动；是落实城乡区域协调发展和乡村振兴战略，推动生态涵养区高质量发展的迫切需要。

建立多项生态保护制度

规范生态保护红线内人为活动

山水林田湖草是一个生命共同体。《条例》围绕建设好保护好绿水青山，从基本制度和具体措施两个层面对生态环境系统保护制度进行了完善。

《条例》明确，要建立生态涵养区自然资源调查监测评价制度、生态涵养区自然资源确权登记制度、自然资源资产有偿使用制度，将环境监测拓展为生态环境质量状况监测，建设涵盖生态、大气、水、森林、土壤、噪声、辐射等要素，布局合理、功能完善的生态环境质量监测网络。北京市、有关区人民政府可以组织有关部门开展森林、耕地、草地、湿地等生态系统生态服务价值评估研究，建立测算指标体系和统计制度，为建立健全生态产品价值实现机制提供支撑。要求依托本市大数据管理平台、实现生态保护相关信息共享。杨武林表示，这些制度将为全面摸清生态环境底数、实现科学决策提供支撑。

《条例》规定，按照生态功能依法科学划定生态保护红线，并对生态保护红线管控做出规定。对其中的自然保护地核心保护区，原则上禁止人为活动；对其他区域，在符合现行法律法规前提下，可以开展对生态功能不造成破坏的有限人为活动，包括开展适度参观旅游和相关的必要公共设施建设；零星的原住民在不扩大现有建设用地和耕地规模的前提下，修缮生产生活设施，保留必要的种养殖活动等。

“全市近95%的生态保护红线和97%的自然保护地位于生态涵养区，明确其管控措施，既落实中央改革部署、维护首都生态安全，也为生态涵养区绿色发展释放空间。”杨武林说，北京生态涵养区有430多万亩天然林，全北京市有4万多株古树名木，近一半位于生态涵养区，它们具有较高的历史、文化、社会和科学价值。

为此，《条例》规定，园林绿化部门应当加强天然林、古树名木、生态公益林等森林资源的保护，采取人工造林、封山育林、中幼林抚育、低质低效林改造等措施，增加森林资源面积，提高森林资源质量，培育森林生态系统。

生态涵养区是重要水源地，拥有北京市85座水库中的79座。《条例》对重点水库生态保护、地下水超采治理、水环境治理等作了规定。明确要求市、有关区人民政府应当依照国家和北京市有关河长制、湖长制的规定，组织政府有关部门加强河流和湖泊管理，开展排污口排查整治和小微水体治理，清理整治河湖管理保护范围内乱占、乱采、乱堆、乱建等危害水环境的行为。生态环境、水务等部门应当根据国家水环境质量标准，采取有效措施，改善水环境质量。水务部门应当会同生态环境、农业农村等部门因地制宜开展村庄污水收集处理，鼓励采用生态方式处理污水。市和区两级政府建立健全生态涵养区突发事件应急管理体系，统筹应对各类突发事件。

“《条例》不仅对重要生态空间（生态保护红线区）、重要生态要素（森林、水等）保护、特殊国土空间（矿山生态空间、生态涵养区水生态空间、农业生产空间等）的生态保护作了全面规定，而且采用类型化方法，按照协调发展、分类施策和利益平衡的原则，规定了分区管理、禁限结合的制度体系。这是《条例》最大的亮点，体现了较高的立法水准。”杨朝霞说。

制定产业发展政策

促进生态涵养区绿色发展

该如何推动“绿水青山”变成“金山银山”？《条例》明确规定，北京市发展改革部门应当统筹组织政府有关部门制定生态涵养区适宜产业的发展政策，推动生态涵养区可持续发展，并因地制宜构建绿色发展产业体系。

为了科学确定生态涵养区发展规模和空间，落实环保法关于“建立环境资源承载能力监测预警机制”的规定，《条例》明确，北京市规划和自然资源部门会同有关部门和有关区政府组织开展资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价。

针对生态涵养区发展滞后的实际，《条例》结合中心城区功能和产业疏解，规定北京市有关部门推动适宜的活动和资源节约型、生态友好型的项目、企业总部等在生态涵养区集中建设区落地。为了推动产业转型升级，明确开展产业园区绿色、低碳发展状况评估。根据生态涵养区立足生态优势发展有机农业等经验，培育发展“三品一标”农产品和特色农林产品品牌，鼓励发展林下经济。

另外，《条例》规定，鼓励和引导生态旅游、精品民宿、森林康养、田园综合体等新兴业态发展；挖掘文化资源价值，促进文化、旅游、生态等产业融合发展；采取措施发展壮大农村集体经济。

在保障措施方面，《条例》对基础设施、公共服务、用地保障、人才支撑等方面都作了相应规定。

在杨朝霞看来，《条例》不仅规定要因地制宜构建绿色发展产业体系，鼓励和引导发展生态旅游、精品民宿、森林康养、田园综合体、农村电商、智慧物流、数字经济、科创智能等适宜生态涵养区的新业态经济发展，促进文化、旅游、生态之间和农村一、二、三产业之间的融合发展，而且强调要建设海绵城市、韧性城市、智慧城市，推进市郊铁路、轨道交通、骨干公路、乡村公路等路网建设，全面推进绿色经济和生态经济发展。同时，也重视软件方面建设，对生态涵养区的基础教育、高等教育、卫生医疗、劳动就业、公益岗位等民生保障和社会建设方面的问题作出了全面规定。“可以说，《条例》对绿色发展的规定十分全面，且形成了有机体系，非常具有操作性。”杨朝霞说。

规定多元化补偿机制

调动生态保护积极性

杨武林介绍，生态保护补偿是根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本等因素，运用行政和市场手段调整生态环境保护相关各方利益关系的制度安排，目的是调动大家生态保护的积极性。2006年以来，北京市开展了森林、耕地、草地、湿地等生态系统生态服务价值评估探索，为生态保护补偿提供了一定参考。

《条例》结合北京市的实践，对生态补偿机制做出了较为全面的规定。明确建立健全森林、耕地、湿地、水流、空气等重点领域和生态保护红线、饮用水水源保护区等重点区域的生态补偿机制；规定依据自然资源调查监测评价、生态环境质量状况评价，逐步建立生态涵养区综合性生态保护补偿机制；规定推动用能权、用水权、碳排放权交易。

鉴于生态涵养区各区之间自然资源禀赋和发展空间差别大，《条例》规定，根据有关区的自然资源禀赋、经济社会发展状况等实际情况，可制定差别化政策，合理安排转移支付资金。同时，结合财权事权划分情况，建立健全完善生态环境、基础设施、基本公共服务、民生改善等领域建设和运维资金的支持政策，对生态涵养区加大投入倾斜。《条例》还固化结对协作机制，明确推动生态涵养区与其他区采取多种方式优势互补、合作共赢。还明确审计、发展改革、财政部门监管职责，明确建立健全生态涵养区绩效考评机制。

杨朝霞认为，生态保护补偿是落实生态空间保护的制度保障，是衡量生态文明法治建设水平的重要机制之一。设计合理、运行顺畅、监督制约有力的生态补偿制度，有利于重要生态空间保护目标任务真正实现。

“生态保护补偿，要稳中求进、分步进行，不可虚张声势，操之过急。”杨朝霞建议，加强对生态产品价值实现机制的研究和落实，理论上不要把生态保护补偿、生态服务付费和生态资源交易混为一谈，机制上要设计切实可行的制度，合理确定生态产品价格，谨防出现“有价格，无市场”“政府热，民间冷”的局面。

原标题：《立法 | 《北京市生态涵养区生态保护和绿色发展条例》施行 贯彻落实“两山”理念 立法保障首都生态安全》

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