市政厅|互联网约租车服务在美国不招待见，如何寻求出路？

【编者按】

        新的服务在城市中出现，总是伴随争议。关于互联网约租车服务，我们之前分享过一些专家、法律学者、出租车司机的声音。其中不乏看待此事的新颖角度，引人进一步思考。可在“继续阅读”中查看。

        从根本上而言，这些讨论涉及“公共服务”与“市场”的分界线如何划分，这两个领域应如何分别看待和管理，新技术又带来了哪些改变。本着尽可能呈现各方意见的原则，这里也发出来自不同角度的文章，谈谈约租车服务在美国如何引起争议，以及美国各地是如何管理的。作者之一来自客运交通管理部门。

        2012年以来，以Uber优步为代表的、以移动互联技术为支撑的约租客运服务，在全球科技创新中心硅谷诞生，并席卷全球——亚洲、南美、欧洲都有跟随者，推出各自的本地化服务。

        但这类服务并没有像其它创新技术应用那样，在各地成为座上宾，反倒不乏见诸法庭的争议。在英美如此，在法国、德国、比利时、西班牙等欧洲国家也如此，在韩国、澳大利亚、加拿大等其他经合组织成员国仍如此，在印度、泰国、菲律宾等发展中国家也概莫能外。

        是创新必须顶着阻力？还是另有原因？本文试着追根溯源，梳理美国近期互联网约租车服务发展所涉诉讼案例、各方争议，以及全球主要城市对相关问题的解决之道，为我国近期规范互联网约租车服务提供借鉴。

汽车合乘之嬗变

        移动互联网约租车服务，源于“汽车合乘”的理念。讨论互联网约租车服务，有必要先回顾北美地区“汽车合乘”的发展。

        小汽车因其道路资源占用、能源消耗等非集约特征，本应是都市区交通发展战略认定需进行一定限制的交通方式。上世纪40年代以来，为应对城市交通拥堵、能源价格不断上涨的压力，北美地区兴起汽车合乘思潮，试图以此显著提升小汽车的集约特征，缓解交通与能源问题，经过政府鼓励、社会参与、企业创新，在多方不断努力下，其成就确实蔚为可观。

        汽车合乘，源于二战期间的战争需要。1941年，为有效协调联邦及州政府有关部门对战时平民的影响和保护，美国成立美国联邦平民保护办公室（战后旋被撤销）。彼时，为节约重要战争物资——橡胶和石油，再加上很多地方公共交通不能满足需求，该办公室要求各地鼓励4人合乘汽车通勤，并创建了支持汽车合乘的项目，如汽车合乘交换俱乐部和自调度系统等，工厂主或企业对建立汽车合乘俱乐部负有责任，通过在厂区公告板上发布车辆供需双方信息，实现供需撮合。连教会、房产商、学校家长协会等组织都参与进来。

        上世纪60年代及70年代，为应对石油危机，汽车合乘又进入第二轮发展。上世纪80年代后，人们的关注焦点转移到交通拥堵与空气质量。上世纪90年代后，在计算机和手机广泛应用后，特别是地理信息系统、电子邮件、社交软件和手机等基于地理位置和信息互通的应用普及后，汽车合乘开始了第三轮发展，在此期间，联邦政府及州政府甚至立法支持汽车共享，并设置了具体数量目标。进入新世纪后，互联网技术逐渐应用到汽车合乘方面，为汽车共享提供了新的动力。比如，在1999年，就出现了利用互联网进行供需信息发布及撮合的平台，特别是有许多私人咨询公司专门为政府机构或其他公共组织、企业开发此类软件（据统计，到了2011年，北美有12家此类公司）。

        特别是，2007年以后，出现了利用移动互联网技术开发的汽车合乘平台。如2007年诞生于爱尔兰的Avego（现已改名为Carma），专注于合乘撮合，率先开发移动互联网汽车共享系统。2008年，美国出现了类似的系统——Carticipate。这些系统的应用都得到了美国联邦与地方交通部的广泛支持。

        地方交通部不仅大力支持其经费，也是项目执行机构之一。比如，在华盛顿州，2011年1月，Avego与当地交通部门联合发起了利用移动互联技术的实时汽车合乘项目———“Go520（520行动）”， 除Avego 获得政府资助的40万美元外，参加试验项目的车主（每月20次以上）还可使用HOV车道（注：高容量车道，即至少一定人数合乘的小汽车才可使用的车道），获得30美元的加油卡及其他旅行费用返还；参加项目的乘客同样可获得Avego提供的红包——每月30美元使用券；所有支付都通过电子方式完成。据伯克利大学有关汽车合乘的研究统计（Ridesharing in North America: Past, Present, and Future，Nelson D. Chan & Susan A. Shaheen，） ，截止2012年，北美地区大约有638个汽车合乘项目，汽车合乘占8%以上的机动化出行分担率，可见其成就之可观。

        Uber优步2009年成立，2010年首次推出服务。开始主要是利用传统约租车司机提供高端约租车服务，并没有与巡游出租车产生冲突，但其业务性质逐渐改变，随着一次又一次高调融资成功及资本市场超高估值，其影响逐渐扩大。 2013年后，Sidecar、Lyft 、Haxi等一批基于移动互联网的合乘出行撮合平台公司相继成立，并加入服务（目前美国提供类似服务的企业至少超过10家）。

        美国的城市交通政策，长期鼓励并积极推动合乘。当移动互联网技术被应用于合乘出行撮合平台后，合乘出行有了飞跃发展。

        然而，意想不到的争议也接踵而至。争议不仅止于舆论，还导致美国多地爆发传统出租车从业者大规模罢工，一些地方政府还分别将各类出行撮合平台公司告上法庭。

        笔者认为，之所以出现这一状况，最根本的原因，在于移动互联网合乘撮合平台过去一直是以"自我出行"为前提的“公益性合乘”；而以Uber优步为代表的新型公司，在资本力量推动下，将"共同出行"之合乘撮合平台变为以盈利为目的之商业约租车服务。

约租车服务之兴起

        上世纪60年代初，由于传统出租车服务不能灵活响应市场需求，量和质的双重结构性供求矛盾逐渐突出，约租出租汽车服务应运而生。

        约租出租汽车服务，即只能通过电话、网络等方式招车，但不同于传统巡游出租车，这类车辆没有明显特征性标识（如颜色、顶灯等）——以避免巡游扬招。更重要的是，价格等主要由企业根据市场决定。

        约租出租汽车服务面世后，由于其服务的多样性、高品质、价格灵活等，在纽约、伦敦等城市快速发展，规模很快超过传统巡游出租车。当前，纽约巡游出租汽车的数量为1.3万辆，约租出租汽车约4.8万辆，伦敦巡游出租汽车的数量为2.2万辆，约租出租汽车为4.9万辆。

        为厘清法律责任，区隔传统巡游租出租汽车与约租出租汽车服务，如规定不能巡游、不得有顶灯等经营方式，各方逐渐达成共识，纽约和伦敦分别在1987年、1998年通过立法，将约租出租汽车纳入监管（英国其他地方早在1976年就建立了全国的监管法规），且监管机构仍为传统巡游出租汽车监管机构。约租出租汽车由于其部分服务特征改变，监管模式不同于传统巡游出租汽车——主要是价格市场化、车型多样化，对数量不再严格管控。

        美国2011年后出现的以利用移动互联网技术进行约租车服务，其根本特征与传统约租出租汽车服务没有区别，但这些企业采用非运营车辆从事运输服务，将公益性合乘转化为盈利性约租的经营模式——在纽约、伦敦等约租出租汽车服务发达、管制体系健全的城市，有关机构态度坚决，很快将之纳入现有出(约)租车管理体系；一些地方，经过各方协调，也逐渐完善了法律，如加州，将之纳入管制（特别是2014年，至少有7部相关法规开始在地方实施）；当然，也有一些州，如内华达，直接通过法庭裁决，对此类行为予以禁止；在另一些传统巡游出租车规模不大、约租出租汽车不发达，且管制体系不健全的地方，这类服务引起客运市场混乱，有关执法、诉讼不断发生。

移动互联网约租服务所涉主要问题

        移动互联网将可提供服务的车辆位置、司机与需求者直接联系起来，并利用评分系统将交易双方的信息相对透明化，解决了传统巡游出租车信息不透明、激励与约束机制不足的问题。对提升出租服务水平而言，其价值显而易见。

        可是，移动互联网约租企业在融资估值高及走向资本市场的预期双重利益驱动下，其商业模式已不可能采用“公益性合乘”。依赖非运营汽车拥有者提供运输服务，以及通常收取20%～30%的出行撮合服务费，是这类企业被当今资本市场认同的一种商业模式。这种运营模式带来如下六类争议。

        1、服务性质界定

        互联网约租服务，究竟是提供出租车电招，还是约租车运输服务，或只是信息平台，甚至仍属汽车共享平台？有关界定众说纷纭。

        相关企业主要分为两类，一类宣称其为信息平台，另一类则自定性为汽车共享平台，其核心在于，都不自认在提供运营性质的运输服务，以规避有关责任。

        监管机构普遍认为，这种新的服务业态，从服务特征上，就是约租出租汽车服务。即，车辆、司机、运营等必须遵守有关约租出租汽车的监管法规。Uber等企业，要么是信息平台（其服务的约租出租汽车经营者承担最后责任），要么是约租出租汽车企业。当然，这两个身份也可兼有这种思路，也在主要城市的立法之中得以体现。

        2、责任主体缺失

        为规避风险和监管，这些互联网企业大都声称只是信息平台，不承认自己提供运输服务，也不承认司机在为其工作，运输过程中的责任主体必然缺位。由于车辆大多不是有约租出租汽车资质的经营者所有，若运输过程中发生事故，对相关财产损失、乘客伤害、第三者伤害、司机伤害等，均难以确定法律上的责任主体。

        如旧金山在2012年年底发生了一起严重交通事故，导致在人行道正常行走的1人死亡，2人重伤。涉事互联网企业不认为自己有责任，司机又无力赔偿。两年过去，受害者权利仍无法得到伸张，各方仍在法庭纠缠。值得担心的是，这并非孤例，目前有多宗类似案件在法庭待审。

        3、赔偿（保险）风险

        除前述责任主体缺失外，对非营运车（约租出租汽车）提供约租服务，发生事故时是否能得到保险公司的赔付？这一问题目前仍有待解决。

        在上述旧金山之案例中，保险公司同样拒绝承担赔偿责任，其理由即是，非营运车辆从事商业运输，违反了有关法律及保险条款，保险公司不能为违法行为承担责任。美国保险协会及前3大保险公司对此都明确表态，对此类事故，保险公司有可能拒赔或拒保，甚至有保险公司直接在培训材料里明确，不向此类车辆提供保险。纽约州检察总长在起诉某互联网企业时，在诉状中也特别强调指出，此类行为有可能导致所有私人车辆保费升高,必须予以厘清。

美国网友Susie Cagle绘制的UBER司机和普通出租车司机的区别。

        4、商业欺诈与虚假宣传

        尽管互联网企业在面对监管机构与法庭时，声称其只是信息平台，但在对消费者宣传时，则暗示其提供高性价比的合法运输服务。监管机构认为，这属于严重的商业欺诈与虚假宣传，可能误导消费者。

        在纽约的监管法规里，就明确要求，必须向消费者明示其服务性质，否则，消费者本身也面临巨大风险。2013年在加州发生一起互联网约租车碰撞自行车骑车人案件，因责任主体缺失，受害人不仅将司机、互联网公司告上法庭，乘客也同样当了被告！可悲的是，乘客本身也成为虚假宣传的受害者。

        因此，当某互联网公司在2014年准备在纽约推出服务时（另一些互联网公司在纽约已按有关约租出租汽车监管法规运营），纽约州检察总长向法庭申请禁止其推出服务，认为推出后其损害是无法修复的——需注意的是，起诉主体是纽约州检察总长下属反商业欺诈与消费者保护部。最终，该企业与监管机构达成和解，按既有游戏规则提供服务。

        此外，这些企业对司机资质把关不严，会导致更大的安全隐患。但企业却普遍对外宣称，自己提供更安全的出行服务，这也被指控为蓄意欺诈和误导公众。如上述旧金山发生的严重安全事故，涉事司机事后被发现此前己在佛州被判过危险驾驶——允许这样的司机成为专业司机，向公众提供服务，从而发生严重安全事故，企业应有不可推卸的责任。

        5、企业责任

        目前，互联网约租企业其核心技术路线最大的盈利点，反而是其通过逃避企业责任，否认与司机有任何关系，采用所谓轻资产的商业运作模式，不承担运营中的风险与成本。

        吊诡的是，劳资关系可能既是其最大的竞争力所在，也是其最大的软肋和风险所在。目前，互联网约租企业普遍将司机界定为独立承包商，而非雇员，从而逃避有关失业保险、员工福利、税收、社会保险、超时工作等巨大成本和营运风险。美国联邦劳工部、财政部、税务总局等政府监管机构，都十分重视此类劳工关系问题，劳工部对此有明确的划分标准，运输行业是检查重点之一。目前多宗诉讼已在法庭待审。

        一个可参考的案例是，2014年8月美国联邦上诉法庭有关联邦快递加州卡车司机身份的判决，法官裁定，司机被公司不当划分为独立承包商。这对操作手法类似的互联网约租企业有重要的警示意义。有关联邦政府机构及法庭一旦确定互联网约租企业劳工关系划分不当，则其通过逃避责任而制造的核心竞争力将不复存在。

        此外，一些互联网约租企业通过所谓动态定价，在最需要运输服务的紧急或特殊情况时，故意大幅提高价格。如在新年时分、社会应急安全事件中，企业将价格最高哄抬至日常价格的9倍。这种行为使人们回想起1974年英国伯明翰恐怖爆炸中40辆出租车的迥异之表现。市场绝非社会的全部，这也充分说明，新兴企业并不天然具有道德感。2014年7月，在纽约州检察总长施加的巨大司法压力下，企业最终签署和解协议，承诺在非正常市场条件下自我约束价格上涨幅度。更有意义的是，和解协议在事实上明确承认了约租车并非一般商品，而是一种基本服务，有显著的公共属性。

        6、法律依据

        监管机构必须依法行政，各地指控这些互联网企业违法经营，其依据主要包括违反车辆与交通法中有关商业运营车辆保险的规定、司机许可规定，商业企业法中有关企业属地合法经营的规定、保险法中的保险销售规定、约租出租汽车运营管理规定、行政法有关商业欺诈和虚假宣传规定(包括对乘客与司机)。

        违反机场特许经营、收费混乱、收费计量缺乏法定认证，以及通过复杂的关联企业设置与交易避税等，也成为一些监管机构的指控理由。另外，有关涉嫌强制定价等垄断行为、歧视残障人士的指控案例也在庭审中。

解决之道

        这些移动互联网约租企业通常以汽车共享、科技创新、市场需求、优质服务作为其抗辩理据，通过社交平台动员司机和市民向议员及行政负责人施加压力，通过公关公司进行游说等，促使向其有利的方向立法和执法。经过一段时间的博弈，目前美国出租汽车规模最大的三座城市都己完成立法，将移动互联网约租服务全部纳入监管。

        1、依法行政，法律寻解

        美国新兴的互联网约租企业在运营过程中引起了巨大争议，参与各方都在通过司法途径寻求解决。

        监管部门只能根据现有法律，不断向其发出警告及整改通知书，并运用执法力量执法，同时向法庭申请禁令；互联网企业向法庭控告地方监管部门违反联邦及州政府有关汽车共享法律；立法部门则不断与监管部门、企业、公众咨询意见，寻求立法共识。整体上，是在法治的轨道解决争议。

        2、各方参与，共同求解

        在整个解决过程中，参与方众多。在监管部门方面，联邦、州、城市有关不同层级监管部门都有参与，特别是联邦负责商业贸易的部门，积极向各地立法与监管部门提供意见；在横向监管机构方面，贸易、劳工、财税、法院、检察、金管、警察、交通等不同监管机构，也都参与进来，其中检察机关、金融管理与交通部门最为活跃；在企业方面，不仅有互联网企业，传统出租车企业、约租出租汽车企业、保险企业、司机、相关协会等，也都通过司法途径提出诉求；在社会相关利益方，乘客、受影响或损害的第三方、残障协会等也参与其中；在移动互联网约租企业内部，个体司机与企业之间也发生了利益分配矛盾，有关诉讼同样此起彼伏。

        3、公平竞争，消费保护

        在整个解决过程中，保持市场的公平竞争与有效保护消费者，是有关监管机构最强调的核心诉求。特别是，要求相关企业必须依法经营，鼓励有利于消费者的合法竞争，保护消费者的消费安全和信息安全，对司机未经许可导致的严重安全隐患、运输责任主体不清等责任风险予以重点关注。

        4、地区差异，监管多样

        美国是联邦制国家，在探索过程中，各地监管机构和司法机关是主角。因各地城市形态、交通需求不一，巡游出租汽车和约租出租汽车业态发展程度各不相同，监管传统和模式差异很大。在制订有关移动互联网约租监管法规时，各地对有相同的基本关切点，但其立法都体现了明显的地方特点，形成了多样化的监管模式。

        5、抓住契机，趁势改革

        毫无疑问，移动互联网约租的发展对传统巡游出租汽车与约租出租汽车业态发展带来极大冲击，但同样也是推动改革的契机。

        美国各地在立新法管制移动互联网约租车的同时，也抓住契机对传统出租汽车存在的矛盾予以改革，并在新法里予以体现，如很多城市将手机电招写入法规，并强制性实施，以进一步提升出租车的服务水平。此外，一些城市对出租车的定价模式、出租车的许可费用也进行了检讨。

        结语

        梳理移动互联网约租企业在美国引起的争议，对了解2014年下半年以来国内兴起的约租车服务有一定意义。最近国内对“专车”争论如火如荼，美国的发展历程和管理经验，或可为国内约租车规范及可持续发展提供参考。

        （作者苏奎系广州市客运交通管理处处长，徐康明系上海三亦城市规划设计有限公司高级研究员）