中国的税｜对四项非税收入划转税务部门征收不必大惊小怪

6月4日，《关于将国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入划转税务部门征收有关问题的通知》（财综〔2021〕19号）一公布就引起热议。

《通知》所涉的国有土地使用权出让收入和税务部门征收，是关注的两个重点。实际上，四项政府非税收入转转税务部门是深化税收征管体制改革的一项内容，《通知》的发布只是在落实改革方案，并无任何意外。

四项非税收入中，一般老百姓最关心的是国有土地使用权出让收入（下简称“土地收入”）。将土地收入划归税务部门征收，这会不会加重缴费人的负担？事实上，此次非税收入划转税务部门，不涉及非税收入具体制度的调整，也就是说，原来如何缴，划转之后还是怎么缴，划转不会增加缴费人的负担，只是缴费人打交道的部门变化了而已。

那么，为什么有人会担心负担加重呢？有这样的想法很正常。这从一个侧面反映公众对税收工作的肯定。税收具有强制性、固定性、无偿性的形式特征，强制性和固定性在税收征管中已经得到充分体现。公众也接受了税收就是比政府非税收入更严肃，征管更严格的观念。应该说，这种观念的形成并不容易，是多年来税收工作深入人心的结果，是税收制度建设现代化的成就。

在税收学上，有名义税负与实际税负之分。通常导致二者差异的原因有二：

第一，税收优惠政策。这会让实际税负比名义税负轻，轻多少取决于优惠的力度。优惠政策在法律规定范围内，对于适合条件的所有纳税人都是适用的。

第二，税收征管率。如果税收征管到位，那么根据税收制度规定的应征税额等于实际征收的税额。

现实中，由于多方面条件约束，结果只会让实际征收的税额小于应征税额。在税收征管条件较为薄弱的过去，税收征管面有限，征管手段较为落后，实际税负远低于名义税负。近年来，税收征管制度不断得到优化，税收征管的信息技术手段越来越先进，实际税负越来越接近名义税负，税务部门的税收征管效率总体上高于政府其他部门。

税务部门在征税的同时征收政府非税收入，有利于发挥征税的规模经济效应，提高政府非税收入的征管效率，助力公共服务型政府建设，促进国家治理体系和治理能力的现代化。

税务部门征收非税收入是深化税制改革的一部分，是深化党和国家机构改革的一部分。2018年中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》，关于“改革国税地税征管体制”的内容不仅仅是国地税合并，而是在明确国地税的同时，指出合并后的税务机构的职责，即“将省级和省级以下国税地税机构合并，具体承担所辖区域内各项税收、非税收入征管等职责”。当时人们更多关心的是社会保险费征收部门之争也在这个方案中给出了答案，即“将基本养老保险费、基本医疗保险费、失业保险费等各项社会保险费交由税务部门统一征收”。这项具体改革方案已经实施到位。

2018年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《国税地税征管体制改革方案》要求，统一税收、社会保险费、非税收入征管服务标准，促进现代化经济体系建设和经济高质量发展。坚持依法协同稳妥。非税收入划转税务部门并不是简单的划转，这是一项系统工程。牵一发而动全身。非税收入征管职责划转牵涉到人员安置、经费划转、收入管理信息系统的优化等多个问题，因此，《国税地税征管体制改革方案》要求按照便民、高效的原则，合理确定非税收入征管职责划转到税务部门的范围，对依法保留、适宜划转的非税收入项目成熟一批划转一批，逐步推进。

由政府统一的收入部门征收税收收入和非税收入是大势所趋，此次四项非税收入划转税务部门征收顺应了这一趋势，是在落实“成熟一批划转一批，逐步推进”的《国税地税征管体制改革方案》的精神。划转中可能遭遇这样那样的困难，因此这次划转采取先试点后全面实施的做法，以积累经验，顺利推进。

税务部门征收国有土地使用权出让收入，约束性肯定更强，而且税务部门在征税过程中所形成的一些政府收入征管的优势，是其他政府部门所难以比拟的，这样，土地收入的缴纳将因此更加及时和充分，其他政府非税收入同样如此。如果将原先拖拖拉拉缴纳非税收入看成缴费人的“福利”，那么划转之后，这种所谓“福利”确实会丧失。如果要说因此增加缴费人的负担，那确实如此，但这是公平对待纳税人和缴费人的内在要求。

2021年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步深化税收征管改革的意见》更是提出“到2025年，深化税收征管制度改革取得显著成效，基本建成功能强大的智慧税务，形成国内一流的智能化行政应用系统，全方位提高税务执法、服务、监管能力。”由此所采取的一系列改革和建设措施，将显著提升税收征管水平，让税收收入和非税收入的征管效率显著提高。税务部门征收更多种类的非税收入，意味着政府收入征管效率的提升，意味着政府治理现代化水平的进一步提升。

有人将此次包括国有土地使用权出让收入在内的四项非税收入划转税务部门与加强房地产市场调控举措联系起来，肯定存在偏颇之处。其实，只要了解税收征管体制改革方案，对政府收入征管的大趋势有充分的了解，就很容易明白此次改革之于现代财税体制建设的重要性，明白这是促进国家治理体系和治理能力现代化的一项举措。有人将此与预算改革联系起来，至少从现有的方案来看，这还不涉及预算改革，也不涉及中央和地方财政关系的调整。

产生这样的误会，说明有关专业知识的传播还需要加把劲。正好有个和税的专业知识传播有关的事例。

6月4日，全国人大常委会法工委发言人臧铁伟表示，海南自由贸易港法草案三审稿在促进海南自贸港建设和发展方面又作了新的有针对性的规定，明确货物由内地进入海南自由贸易港退税的税制安排，在草案中增加规定：货物由内地进入海南自由贸易港，按照有关规定退还已征收的增值税、消费税。这只是在细化法律规定。作为自由贸易港，如果内地货物进来不能退税，那么自由贸易港最基本的功能就不能实现。只要明白这一点，那么对这样的新增具体规定就不会大惊小怪。有人错误地把此当成新的“大礼包”，实际上，这个“大礼包”早在2020年的6月1日就随着《海南自由贸易港建设总体方案》的对外正式公布而送出来了。

（本篇为澎湃商学院独家专栏“中国的税”系列之三十五，作者杨志勇为中国社会科学院财经战略研究院研究员、《财贸经济》《财经智库》副主编，著有《新中国财政政策70年》《大国轻税》等。）