贺雪峰谈土地 | 征地拆迁是天下第一难的工作

        当前征地拆迁中产生的冲突引起社会普遍关注。为何会出现冲突，如何理解，怎么解决，这都是需要认真讨论的问题。

        有一种说法，就是关于土地的冲突已成为当前社会的首要冲突，因为据说与土地相关的上访要占到全部农民上访的一半以上。大量报道出来的恶性事件也都与土地有关。这种说法尤其是2004年前后流行。某种意义上，正是2004年前后，关于土地冲突的普遍性和严重性引起全社会的高度关注。

       不过，2004年前后骤然增多的土地冲突，绝大多数是因为取消农业税后，之前因为农民负担过重而弃田抛荒的农民回村要求自己的承包经营权，而村社却已将他们抛荒耕地转包给其他村民，由此出现了普遍的村庄内的争夺承包经营权的冲突。这样一种土地冲突与征地无关，也仅经过大约两年时间即已平息。实际上的征地冲突一如过去。只是，媒体似乎从此特别关注征地拆迁冲突的报道，网络上开始到处是关于血房地图的新闻或小道消息。这些报道反过来又激发了征地拆迁中的钉子户行为和冲突的烈度。

        不计算争夺农村承包经营权的村庄内部冲突，仅仅就征地拆迁来看，当前征地拆迁中的矛盾无疑是突出的，其中演化为群体事件的也有不少。不过，相对于中国正处在快速城市化过程中所征收土地的规模，以及征地拆迁所涉及巨大利益调整，当前征地拆迁中发生冲突实在是很正常的事情，且应当说，这些冲突仍在可控范围内。很多年前，媒体、学界乃至政策部门都认为，征地拆迁的矛盾会快速增多，可能不可控，导致严重后果，现在看来，这些预言也是言过其实了，甚至可以说是完全错误的。反过来，如果继续保持目前的征地拆迁制度不作大的改变，征地拆迁中的冲突仍然会有，同时也仍然可控。再过十多年，中国快速城市化就已经结束，再也不用征地，拆迁也会大幅度减少，那个时候，征地拆迁这个天下第一难的工作也就自然不存在了。

        征地拆迁是天下第一难的工作，是因为征地拆迁涉及巨大的利益调整，这个时候，不同利益主体都会为了最大化自己的利益而用计谋。斗智斗勇，甚至引进各种媒体、社会力量来维护自己的权益，乃至谋取不当利益，乃是常态。相对来讲，征地工作中，因为土地面积可以测量，土地补偿有严格的国家和地方标准，在征地补偿上面的利益博弈相对平和有序。为获得土地附着物的补偿，农民往往会在征地前大量建房子种树修坟墓，这个补偿不大好办。更不好办的是拆迁。征地就一般会涉及到拆迁，拆迁房子如何计算价值，如何计算面积，如何计算新旧，如何计算装修，要远比征地复杂得多。因为不同房子面积、装修、新旧的差异，拆迁补偿难以做到标准化和一刀切，这就使有的农户可能当钉子户，坐地要价。

        这些敢当钉子户的农户，他们兄弟多、关系广，见过世面，敢于暴力抗法，甚至他们有亲戚在当记者和律师，有兄弟在当处长，有朋友在黑道上混，他们就非得比一般农户多要几十万元补偿。地方政府为了按时顺利拆迁，最终不得不多给几十万元补偿。而这个多给的补偿迟早会被其他农户知道，其他农户就认为，他们并不是反对征地拆迁，而是反对征地拆迁中的不公平和不公开。国家不能在征地拆迁中让老实人吃亏。因此已经拆迁的农民就集结起来向地方政府要公平和公正，要增加补偿。

        就全国绝大多数地区情况看，农民盼征地盼拆迁是常识，因为即使按当前国家征地拆迁的补偿标准，农民从征地拆迁中也是可以得到好处。征地前，农民的土地只能农用，而农用价值相当有限，若出租，租金最多也就每亩几百元。征收农地的标准是按土地年产值乘以30倍（中西部地区往往没有达到，而东部沿海地区和大城市郊区又已超过），这样的补偿就远远超出了农业产出。况且发达地区普遍在征收农民土地补偿以外，留5%~10%的土地用于安置，这个留地安置的土地，动辄数百万元/亩，平均到每亩征用土地上高达十多万甚至数十万元。

        更大的利益来自拆迁。拆迁之前的农房是不能进入市场的，农民只能自住，没有价值。拆迁后一般都会按1:1的面积置换商品房，农民农房面积大，最少也要置换两套商品房，一套自住，一套卖掉，卖百万元以上不是难事。对于过去一直从事农业生产、现金收入十分有限的农户来讲，征地拆迁之后，不仅有了一套价值百万元的商品房，而且有百万元的现金，他们当然是盼望征地拆迁的。正是征地拆迁可以有巨大变现的利益，农民实际上都很清楚地希望征地拆迁。当前全国大规模征地拆迁，表面上看冲突很激烈，事实上却可控，也是这个原因。

        表面上看冲突很激烈，原因也很简单，毕竟，征地拆迁是千载难逢的机会，其中有太大利益。会哭的孩子有奶吃，做出坚决抗拒征地拆迁的架式，就可能从征地拆迁中得到更多好处。因为利益巨大，国家只让一点好处可能就是几十万元，比自己全家过去几十年所有农业收入加起来还多。因此，在征地拆迁中，做做抗议的样子，甚至假戏真做，冒点风险，逼政府让一点步就是巨大利益啊。何况政府让步，又不是由他们私人出钱，国家的钱，不要白不要啊。当然，在做样子的过程也可能失手，一失手，出现了伤亡事件，抗议者受到损失，征地拆迁的地方政府负责人要受处分，媒体悲情报道，小事变成大事。

        最终征地拆迁结果，两边皆大欢喜。地方政府征地拆迁发展城市一心一意搞经济建设，农民拿到征地拆迁补偿开始幸福生活，面对突然到手的百万元的现金，过去手头从来没有钱的农民很难把持得住，因此在全国农村普遍出现了征地拆迁到哪里，赌博公司开到哪里的情况。农民拿着征地拆迁补偿款胡吃海喝，买豪车，甚至吸毒。时间稍长，坐吃山空，而因为有过大钱，而不再看得起也不再愿意出卖劳动去赚小钱，生活很快陷入困境。

        生活陷入困境的征地拆迁农民为自己困境归因，认为是征地拆迁让自己陷入贫困，因此向地方政府找补，地方政府烦不胜烦，由此出现征地拆迁的持续大规模的群体上访。

        从以上描述看，征地拆迁其实有五步，分别是之前的盼征地拆迁，之中的利益博弈，之后的幸福生活，再到返贫，再到找补。这其中关键并非农民不愿意征地拆迁，也不是补偿不到位，而是用现金补偿的方式容易出问题。因此，当前全国各地都在探索新的补偿方式，改现金补偿为留地安置、社会保障等等。当前全国各地探索征地拆迁补偿办法的实践十分重要，是当前征地制度改革的关键、重点和要害所在。

        有趣的是，当前媒体、学界乃至政策部门却有一种思路，认为征地制度改革的关键是建设城乡统一的建设用地市场，缩小征地范围，允许农地直接入市，甚至认为城乡建设用地应当同地同权同价，试图通过给农民更大土地权利及通过市场化的办法来解决当前出现的征地拆迁的冲突问题。这种土地改革思路甚至成了主流思路。这种思路显然缺少对当前征地拆迁实践及其冲突原因的起码了解，是完全错误的主张。

        具体地说，给农民更大土地权利，也就意味着在征地拆迁中，农民有更大的反对征地拆迁的能力，就有更大的在征地拆迁中进行利益博弈的能力，其结果一是进一步增加农民从征地拆迁中所获补偿，二是使征地拆迁更难进行。其中原因是，土地不可移动，而城市只可能平面扩张。这样一来的结果是，特定区位上的农民有了更多的谈判权和利益博弈能力，从而获取了更多利益。但实际上，当前征地拆迁中发生冲突并非因为农民认为补偿太少所致。利益越大，农民权利越大，利益博弈就越是激烈，其结果就是要么征地拆迁无法进行，要么征地拆迁会导致更严重的冲突。

        也就是说，当前主流的解决征地拆迁冲突的所谓“缩小征地范围”，“城乡建设用地同地同权同价”，“农地自由入市”的政策建议，不仅不能解决征地拆迁中的冲突问题，而且可能带来更激烈的冲突，和形成一个巨大土地食利集团。

        总结一下，在当前中国快速城市化的背景下面，大规模征收农地和在征地拆迁中产生巨额利益如何分配，必会引发激烈利益博弈，并可能表现为激烈冲突，但因为征地拆迁给了农民足够利益补偿，农民本质上是盼征地拆迁的。也是因此，征地拆迁的冲突是可控的。现行的征地拆迁制度也因此是有效的，是不应当改变的。唯一要改变的是要进一步完善征地拆迁补偿的方式。

        再过至多20年，中国快速城市化进程就已结束，征地拆迁就成为过去时。在大约20年前开始变得突出起来的征地拆迁冲突，至今没有结束，也没有激化。同样，未来20年征地拆迁冲突也不会结束，同样也不会激化。我们要以平常心来看待征地拆迁中的冲突。

        反过来，在如此快速的城市化过程中，在如此巨大的征地拆迁利益分配中，没有冲突才真正是一件奇怪的事情。以为有了冲突就必须解决的想法，不明白这个世界就是由矛盾和冲突组成的，矛盾和冲突无处不在，无时不在。正是在矛盾与冲突中，这个社会形成的利益博弈多方的均势，保持了动态的稳定与平衡。