市政厅|城市案例：纽约是怎么建保障房的

        作为世界上最具人口多样性及经济活力的大都市，纽约的住房价格在全球也首屈一指。随着人口持续增加，普通居民的住房承受力一直面对严峻挑战。而纽约政府也不断通过各类住房政策维持住房价格稳定。

        尽管目前纽约租房居住的人群中一半以上都享受政府不同类型的住房补贴，尤其是，大量早期建设的公共住宅至今还为多达40万纽约客提供基本居住保障。不过，仍有很多可负担住宅项目因临近有效期满，面临退出市场的窘境。

        因房租上涨及未来可负担住宅存量不足的预期，纽约2014年公布了新的十年住房计划，以应对日益增长的居住需求，并建设更具多样性的宜居住区。纽约作为美国最先实施住房保障政策的城市之一，其解决居民住房问题的经验，可供我国城市参考，尤其是住房价格飞涨的一线城市。

可负担住宅的发展

        “可负担住宅”（affordable housing）是指美国政府为低收入家庭提供住房补贴，使其房租开销不超出家庭月收入水平30%的一项政策。美国利用“家庭中等收入”（MFI）或“地区中等收入”（AMI）指标，划分居民收入水平，界定“低收入家庭”（详见表格）。因地区经济发展水平不同，全美共划定上千个不同收入区，政府将收入低于地区MFI或AMI标准的家庭，都纳入可负担住宅项目补贴范围。

2014年纽约收入水平划分

各类可负担住房比例

        对纽约这样住房需求压力严峻的大城市，政府将补贴范围扩大到收入在120%AMI以下的家庭。纽约目前有约840万人口（2013年预测数据，此外还有280万非法移民），各类补贴住宅150万套，其中可负担住宅45万套，主要包括：公共住宅18万套，住房券补贴住宅17.3万套，20/80住宅及LIHTC项目3万套，Michelle Lama住宅4.6万套，421A项目1万套，包容性区划项目1700套。前三个为联邦政府项目，后三个为地方政府项目。

        纽约是美国第一个建设公共住宅的城市，第一幢公共住宅建于1935年，该住区至今仍在使用。目前纽约共有2500多幢公共住宅楼，由城市住房管理局（NYCHA）管理，居民40余万。公共住宅是可负担住宅项目最主要的住房来源，申请公共住宅的居民需满足收入低于80％AMI水平，收入提高后不必搬出。

典型的公共住宅形式，该住区50年代建造，包括12幢17层高层住宅楼，共有1931套住宅，居民30%为老人。

图：Alfred E. Smith houses／公共住宅

        1974年，联邦政府住房新政出台，从直接建设可负担住宅转为给居民提供住房券补贴（Section 8）的形式，住房券项目针对的家庭收入标准是低于50%AMI。与公共住宅不同，这类住区一般只签订10年或20年可负担合约，到期后居民需搬出；同时，如果居民收入增长到其收入的30%可完全覆盖房租，则住房券也不再发放。

图：Manhattan Plaza／section 8

        1980年代后，联邦政府推出了更多促进可负担住房供应的项目，除住房券外，还增加了一系列针对地方机构、开发商、非营利机构等不同受资助主体的补贴方式。其中最重要的项目是“低收入住房税费优惠”（LIHTC）项目：规定开发商将20％的住宅开发作为可负担住宅，达到30年以上有效期，就可获得高额税费优惠，居民申请是否通过由抽签决定。在LIHTC项目以前，纽约市政府也推行过类似的“20/80”项目，现已渐渐淡出历史舞台。

图：AVA High Line／20/80 住宅

        除联邦住房项目外，纽约市政府还运营421A和Michelle Lama两个地方项目。421A要求开发商为60%AMI的家庭配建20%比例的可负担住宅，并提供税费减免，这部分住宅有效期为35年，居民申请由抽签决定。Michelle Lama是另一种补贴方式的可负担住宅，规定家庭年收入低于7倍的租金价格即可申请，住宅有效期为20年。

        此外，纽约还在部分地区实施包容性区划，通过区划规范指定不同区域住宅的开发形式及规模，一般在容许高密度开发的区域要求开发商配建可负担住房并给予容积率奖励。起先，包容性区划只在曼哈顿岛推行，最近5年也为其他行政区采纳。目前规定，配置比例为20%留给收入低于80%AMI的家庭，或10%留给收入低于80%AMI外加15%留给收入低于125%AMI的家庭。与其他配建项目不同的是，该项目建造的可负担住宅是永久性的，因此尽管目前建造数量不多，但总体呈增长趋势。

图：the Tapestry／包容性区划项目

2014-2024住房十年计划

        过去20年中，纽约居民平均工资增长15%，房租增长幅度却达40%。人们住房选择减少，租金负担却持续加重。2012年，有超过一半租房居住的纽约人，要用月收入的一半以上支付租金，而在低收入和极低收入家庭中，房租负担过重的比例更高。

        房屋户型失配问题也很突出。随着家庭规模小型化，目前近1/3纽约人为独居状态，而适合独居的单身公寓（studio）市场份额只占7%。此外，越发漫长的申请等候期或万千分之一的抽签概率，意味着一个人住进可负担住宅的机会相当渺茫，而且，有大量接近有效期的可负担住宅，如Michelle Lama项目，最终将全部退出市场。

        为应对严峻的可负担住宅短缺挑战，2014年5月，纽约市长雄心勃勃推出了一项新的为期十年的住房计划，致力于弥补可负担住宅供应缺口。新计划预计耗资400多亿美元（其中纽约市政府出资20%左右），新建8万套可负担住宅，并对12万套现有可负担住宅进行保护与更新，在满足住宅需求的基础上，致力于建设有多样性的宜居社区，最终惠及50万纽约居民。

        新的住房计划书从人口需求分析和土地潜力两方面挖掘可负担住房的建设供应。人口方面，是从居住现状及未来发展趋势出发，制定适应人口增长结构的住宅供应策略。新计划进一步扩大了可负担住房补贴范围，从原来最高120％AMI的家庭扩大至165％AMI。这意味着，收入达到中位水平的家庭也将享受住房补贴。

        另外，纽约目前各类配建住宅比例以20：80（低收入：中等收入）为主，新计划进一步增加混合居住组群的多样性，混居比例调整为20：30：50（低收入：中等收入：中位收入），因此，未来十年几乎所有新建住宅都将成为收入混合住区。此外，新计划提出一系列将住房建设与居民就业相结合的政策，最终创造19400个建造类岗位及7100个永久性工作岗位。计划还针对越发明显的家庭结构两极化现象（城市单身族群和少数族裔中更高比例的大家庭情况）调整可负担住房的房型配建比例。

        土地利用方面，新计划提出进一步挖掘释放城市土地潜能的策略，最终确定针对两类土地进行优化利用，提升可负担住宅的建设机会：一是小地块填充开发，二是低效地块再开发。

        针对小型地块，新计划推出两个项目：“社区建设项目”（NCP：neighborhood construction program）及“产权住宅填充机遇项目”（NIHOP：New Infill Homeownership Opportunities Program）。之前的城市填充开发，需要开发商有较高的运营及抵抗风险能力，对分散地块进行整合置换，无形增加了开发周期和成本，NCP和NIHOP项目降低了建设门槛，为小型开发商提供机会，使住宅开发市场生态更加均衡与多元化。

        针对各种市属或私人的低效利用土地，新计划共识别以下五类的低效利用土地并提出再开发方案：（1）NYCHA土地填充开发：NYCHA决定对其管理土地进行出租开发，首期计划提名8个位于曼哈顿岛的地块，将其出租给私人开发商进行社区零售、服务或混合住区的再开发，前提是建设必须服务于低收入居民或其所在社区；（2）城市棕地：棕地开发需要额外的清理、拆除费用，新计划联合城市环保部门提出一系列促进棕地清理、审批、降低清理费用的举措；（3）提高开发强度：一些城市服务设施，如大型停车场，一直处于低效使用状态，通过对这类土地的再开发，寻求住宅建设可行性；（4）土地功能转换：对闲置、废弃建筑进行创新性恢复，将其作为住宅建设或进行混合开发；（5）开发滞后地区：一些衰败地区的城市更新规划已完成，但迟迟无法吸引投资建设，政府需要利用公共投资，进行交通优先、社区服务、公共活动等设施建设，才能吸引住宅开发商建设。

图：Harlerm滨水区重新区划项目／公有土地转化项目

图：St. George 灯塔港项目／保护更新与混合开发

图：Melrose Commons 可负担住宅／私有土地征用

        为确保新住房计划目标实现，住房政策进行了各方面调整。

        首先是区划法规及建筑规范的调整。纽约原先实施的包容性区划政策，属志愿性项目。新计划实施期间，纽约部分地区将启动强制性包容性区划法规。因此，未来将有更多新住宅开发，需要满足可负担住宅的配建要求。又如，原区划规定，容积率超过12的混合开发项目，其住宅部分设置了数量上限，新规范将取消这一限制。其他规范调整还包括建筑高度及退距、非住宅用地转为住宅用地、小户型住宅户型设计规范等。未来住宅市场供应，还要增加单身公寓及三居室住宅的数量，由之前的要求“新建住宅保证50%套型为两居室住宅（或30%的两居室住宅加10%的三居室住宅）”变为“新建项目需有超过60%的单身公寓或一居室住宅”。以此进一步满足可负担住房在建设数量、套型方面的要求。

        其次是金融政策的调整，包括税收、公共投资、基金项目等领域。对低效开发及棕地，纽约政府出台了一系列棕地清理回收的政策，包括对开发商给予清理奖励、建立棕地银行以及专门针对可负担住房开发的棕地清理基金。在公共投资领域，政府将积极寻求能带动地方住区发展的投资杠杆。例如，在一些更新规划已完成，但基础设施或配套服务不到位而无法吸引居民和投资的地区，政府将通过公共设施的建设，包括市政设施更新、公共空间营造，以及对可负担住宅建设配套服务等手段，吸引投资开发，最终实现社区整体活化。

        第三方面是行政管理领域调整，包括促进跨部门合作，选派不同部门成员成立特别行动组，加快住房开发行政审批程序等。

        纽约新住房计划还包括对12万套可负担住宅进行保存及修复。策略有以下几方面：（1）对住宅维修规范进行复查以及修改相关建筑修复规范，使其适应可负担住宅的居住需求；（2）疏通针对居住违规行为进行举报的渠道，对业主进行住房政策相关培训；（3）对非正规住宅（如车库、地下室等）进行评估及安全性检查，寻求将其纳入正规管理的途径，对私人住宅改造给予技术性支持；（4）引入更多弹性机制促进可负担住宅的长期存续；（5）促进节能减排以降低可负担住宅居住费用。

经验及启示

        纽约的可负担住宅建设已有70多年历史。作为世界上最具人口活力及经济多样性的大都市之一，纽约市在制定可负担住房政策及开发方面的经验不但值得借鉴，也反映了在居住问题上日渐形成的全球性共识。

        纽约可负担住房建设发展主要表现为从居住分异走向居住融合，从单一融资途径走向渠道多元化，以及从单独解决低收入人群的居住问题转为将其纳入整体开发计划的趋势。

        作为族裔多元化的发达国家，美国最主要的矛盾是居住分异问题。居住政策主流趋势，是从低收入住房集中供应，转为通过各类手段倡导混合居住，包括将低收入家庭分散到相对高收入住区，或在低收入者集中居住区域引入高收入家庭。低收入者并非城市肿瘤，而是社会有机构成，各类人群的居住权益都应得到保障。纽约实践在此更深入人心。比如，在豪华公寓中设置相同套型及装修标准的可负担住房，利用由仓储用地转化而来的可负担住房用地建造艺术家工作室，等等。尽管有人排斥混居开发，但更多人对此持友好态度，这也体现了纽约客的包容开放。

        从融资手段看，可负担住房的建设模式可总结为政府让利、市场配建、主体多元：通过联邦政府、地方政府推行的一系列住房政策，给予各主体以建设补贴或税费优惠，促进以配建方式供应可负担住房，建设主体除了开发商，也包括各级非政府机构，如社区开发公司等。对低收入家庭，也从单一住房补贴转向社区综合开发，将住房供给纳入到社区经济、就业、教育等全面提升的开发计划中，最终目标是实现地区经济活化和可持续发展。

        （作者系同济大学建筑与城市规划学院与北卡罗来纳大学城市与区域规划学院联合培养博士生）

        参考文献：

        1.Envisioning Development Guilde:”No.1 What Is Affordable Housing?” NYC edition

        2.Housing New York, A Five-borough, Ten-year Plan

        3.Understanding Affordable Housing.

        4.Mayor de Blasio Unveils 'Housing New York': A Five-Borough, 10-Year Housing Plan To Protect And Expand Affordability

        5.NYCHA’s Infill Redevelopment Plan

        图表索引（按出现先后顺序）：

        1.www.nyc.gov

        2.自绘

        3.www.‪untappedcities.com‬‬‬‬‬

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        5.www.jamessrussell.net

        6.‪www.manhattanscout.com‬‬‬‬‬

        7.www.nyc.gov

        8.www.nyc.gov

        9.www.manhattancontrarian.com

        10/11.the Special Harlem River Waterfront District: An Overview of the Opportunity on the Bronx Waterfront between East 138th Street and East 149th Street

        12.www.triangleequities.com

        13.www.newyorkyimby.com

        14.Housing New York, A Five-borough, Ten-year Plan