新电改方案决策始末：“阻力很大很大，跨出去一步就算前进”

        犹如被藤蔓纠缠的车轮，迟滞十二年后掀起的新一轮电力体制改革，依然面临有形与无形的重重阻碍。

        “阻力很大很大，跨出去一步就算前进。”一名接近决策层人士如是描述肇始于2014年的新一轮电改。

        澎湃新闻（www.thepaper.cn）此前获悉，《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》（下称《意见》）已于2014年12月24日获国务院常务会议原则性通过。时隔近一个月，方案却仍未正式发布，个中缘由不得而知。令业内颇为担心的是，拖得时间越长，反而让人生疑，该方案是否又陷入了新一轮争论与角力。

拉锯与博弈

        “非常微妙。”一名参与新电改方案讨论的内部人士对澎湃新闻透露。从新方案诞生的全过程中，似乎可对眼下这场中国式电力改革的未来命运窥探一二。

        该人士称，由国家发改委等部门牵头编制的《意见》，于去年7月开始征求意见。在此之前，国家主席习近平在去年6月13日的中央财经领导小组第六次会议上提出，抓紧制定电力体制改革，这一要求成为电改破题的最强信号。

       国务院领导就《意见》起草涉及的主要问题作出了相关指示。

        这些指示包括：

        一是“四放开一独立”（即输配以外的经营性电价放开、售电业务放开、增量配电业务放开，公益性和调节性以外的发供电计划放开，交易平台独立，加强规划）总框架不变，交易机构仍使用“相对独立”的提法；

        二是增加加强电力规划的内容；

        三是《意见》要明确，对区域电网建设和输配分开这两个问题继续进行研究；

        四是关于调度是否独立，《意见》不涉及。

        根据指示精神，发改委对文稿作出了修改，并上报批示。根据批示内容，发改委先后征求了国务院30多个相关部门、31个省级发改委和能源管理部门、相关专家学者的意见，形成最终上报的新版《意见》。

        “（征求意见）弄得挺热闹，但到十月底基本上就定稿了，当时（发改委）搞过一个内部通气会，意思就是说，你们的意见我们有些吸收了，有些没吸收，我们也跟相关领导汇报了，基本决定就这么定了。”前述人士称。

        与去年7月份的征求意见稿相比，新版《意见》并未作出太大改动，主要内容基本得以保留，但主调更趋稳妥慎重，文稿框架亦有所变化。

        值得注意的是，对于输配分开等敏感问题，据前述人士透露，发改委特别征求了几位对口领导的意见，在最终上报的《意见》中，其被表述为，“继续深化对区域电网建设和适合我国国情的输配体制研究”。此外，在听取发电企业意见之后，去年7月份的征求意见稿中，“新核准的发电机组，原则上不再实行计划电量管理，其电量纳入直接交易范围”的内容修改为，鼓励新核准机组参加直接交易。

        也就是说，调度独立、输配分开、电网拆分，这些将最终决定改革成果的关键问题，在新电改方案中均被搁置。

        之后的一个多月便是漫长的等待。2014年12月初，新方案在深改小组会议上讨论通过。相比于农村经济改革、司法改革等议题，电改的热议度并不高。“整个（方案）编制过程10分钟一念，征求多少意见、收集多少意见、吸纳多少意见、修改多少，就差不多了。”

        深改小组作出决策后，去年12月24日的国务院常务会议原则性通过《意见》。

推进难题

        “事实上，‘四放开一独立’不是次序，而是结果。”一名知情人士对澎湃新闻（www.thepaper.cn）称，《意见》所涉及的近期推进电力体制改革的重点任务，包括单独核定输配电价、改变电网企业统购统销的盈利模式、组建相对独立的电力交易机构、稳步推进售电侧改革等。资本市场所热炒的“售电侧放开”概念，在行文次序上却是靠后的。

        该人士还透露，鉴于《意见》对改革重大举措的表述只是原则性的，发改委计划在《意见》出台后，就交易机构组建、计划电量放开、输配电价核定、售电业务放开和售电主体培育等主要问题，制定7-8个配套操作性文件。目前这些文件已经有了初稿，《意见》出台后将重点推进。

        “方案一次性发还是陆续发，这几个步骤是一起进行还是陆续进行，差异极大。这也是不确定性所在。而且几个配套方案由不同的单位牵头，如何协调？”该人士认为，执行方案的过程中，一旦逻辑错位，很容易致使电改再度陷入困局。

        忧虑远远不止于此。有受访人士认为，初稿像终稿，作为整场电改中受冲击最大的电网公司并未提出太多异议，这是否意味着，改变电网公司“吃差价”盈利模式的既定目标，打从一开始就是镜花水月？

        早在2002年，电力体制改革在完成《电力体制改革方案》（即电改“五号文”）设定的政企分开、厂网分开后，戛然止步。此后12年，电力改革在既定的后续路线——主辅分离、输配分开、竞价上网上兜兜转转，始终未能纵深突破。

        这一僵局随着新一届中央领导人的上台被打破。尤其是2014年，能源革命上升为全行业的主题。习近平在去年六月的中央财经领导小组会议上强调：电力系统中，长期以来调度与输配电合二为一，既当裁判员，又当运动员，是“政企不分”的典型体现；能源领域应进行革命，还原能源的商品属性，在电、油、天然气等等领域价格机制不清晰，应进行改革由市场决定能源价格。

        此后，电力改革再起步，并被业界寄予厚望。

        尽管新方案仍未落地，多位资深电改专家均对此有疑虑，称与真正的改革相去甚远。“四平八稳”——这几乎是所有受访人士提及新方案时使用的关键词。一名亲历2002年电力改革的资深电力人士称，新方案多是修修补补，既无风险，也起不了太大作用，很容易陷入推不动的窘境，“难就难在没有具体办事的班子来好好搞顶层设计。发电体制、电网体制没有理顺，小打小闹没用。”