观点｜扩区之后，上海自贸区的组织协调架构该如何调整

        2014年12月，中国（上海）自由贸易试验区正式扩区：在原有28.78平方公里的基础上，新增陆家嘴金融片区、金桥开发片区和张江高科技片区。

        扩区后的上海自贸区，马上面临一个的问题是：相关组织和协调架构如何调整。

        笔者的建议是，立足于更高效率完成上海自贸区承担的国家战略性重任，借鉴国内外经验（尤其是上海世博会事务协调局的经验）并进行创新，在完善现有网络化协调机制的基础上，做实上海自贸区事务协调机构，负责与中央政府协调机制或机构的对接，负责上海自贸区制度创新和先行先试的设计、协调和组织工作；保留四个片区管委会，精简人员机构并进行相应的职能调整。        

一、设计扩区后的上海自贸区管理协调架构需要考虑的问题

        1、陆家嘴片区、张江片区和金桥片区都有相应的管委会，与28.78平方公里上海自贸区管委会的层级类似，都比较高；尤其是陆家嘴、张江和金桥的管委会，经过长期的运作，已经形成了与区域产业特色相适应的管理组织架构。过去的一年多，上海自贸区管委会实际上也主要是承担了操作层面的工作。

        2、28.78平方公里的原上海自贸区，加上新增的三个片区，GDP、税收额、进出口额、投资额、跨国公司总部数量、金融机构数量等经济指标，已经占了浦东新区的很大份额。但与此同时，浦东新区政府作为区一级政府，承担了大量的经济发展、民生改善、社会治理、城乡统筹等繁杂的工作，还承担了国家级综合配套改革试点的重任。

        3、虽然扩区了，但上海自贸区的核心任务，包括投资和贸易便利化、产业开放、金融创新等，仍然只能在120平方公里的有限区域内先行先试。

        4、扩区后上海自贸区的先行先试期限是2-3年。随着3年后上海、天津、广东和福建自贸区经验在全国范围内的复制和推广，以后外资相关法律的修订，中美BIT的签署，甚至中国加入TPP，自贸试验区大规模制度创新和先行先试的工作将告一段落，自贸试验区辖区政府职能终将回归到正常的功能区管理和服务的职能。

        5、国家始终对新设机构、公务员编制等严格控制。

        6、过去的一年多，上海自贸区管理和协调方面遭遇到的体制和机制问题，亟需通过比较大的结构性改良来解决。这些突出的问题包括条块化的纵向协调费时费力、效率不高，政策零碎化程度比较严重，定期例会式的横向协调周期较长、反应较慢，不能顺应自贸区瞬息万变的实际需求，企业“能进不能干”现象背后的信息及时沟通和民众预期管理等急待加强。

        7、随着自贸区扩容至四个，中央政府层面的自贸区事务协调机制预期将完善，将出台新的协调机制，甚至出现新的协调机构，进而对地方政府层面的对接机制也将提出现实要求。

        即将新设的天津、广东和福建自贸区跨区域特征更明显，也会遭遇纵向协调和横向跨区域组织协调的难题。具有先发优势的上海，应充分利用这次扩区的契机，大胆进行管理协调机构和机制的重大调整，顺应自贸区发展的实际需求，做好与中央政府新的协调机制或机构对接的准备，同时也对全国其他自贸区的管理体系建设提供好的经验。

二、国内外的经验

        国内外实践中，政府部门之间的结构协调主要包括等级化协调和网络化协调。

        网络化协调是在没有等级权威的指挥和命令下，政府各部门在对彼此信任和责任认知的基础上，通过自愿交流、沟通甚至资源分享以实现共同目标。定期召开部际联席会议，设立部际委员会或工作小组是常见的做法。上海市设立的上海自贸试验区推进工作领导小组和金融协调工作小组也是网络化协调的方式。但网络化协调对于部门之间的合作传统、信任文化和规范程序都有比较高的要求。

        等级化协调的核心是对碎片化的组织框架和形态进行层级整合和功能整合，以扁平化的伞状结构代替碎片化结构，从而实现政府的整体化治理。从实践来看，国外等级化协调的做法包括：在等级体系中创建置于政府各部门以上的专门协调机构，比如英国在内阁中一直有一个特殊的职位，即不管部长（Minister without Portfolio），不管部长常被任命为内阁委员会的主席，超脱各部门进行部际协调；加强某些政府组成人员及其部门的协调能力，比如美国的不少总统根据重大任务增设总统高级助理，并赋予这些高级助理一定程度的权限；实行大部制，比如丹麦建立内阁委员会，承担部际之间绝大部分的协调职能。

        对于一些重大的、应急性的跨部门任务，设立有限期限的专设协调机构是常见的做法。比如为了快速建成贸易管理电子平台——贸易网（TradeNet），新加坡政府在1986年成立了专门的跨部门机构——文件与流程整合委员会，并由时任新加坡贸工部部长李显龙牵头推动，快速有效实现了35个政府部门的协同，仅耗时3年就建成了至今仍是世界上最具效率的贸易管理电子平台。

        上海世博会事务协调局（下称世博局）也有几方面的经验值得借鉴。首先是成功对接了中央层面的领导小组。上海世博会组织委员会主任委员为时任国务院副总理的王岐山，副主任委员和委员来自相关的中央各部委、贸促会和上海市。世博局全方位对接了世博会组织委员会，承担了具体的组织、协调和运营工作。其次是作为专设的协调机构，世博局下设了37个部门，覆盖了世博会筹备和运营的所有职责，同时也保证了纵向和横向协调工作的及时、连续和有效。第三是没有产生机构、编制扩张的问题。为了完成有限期限的特定任务，世博局的人员主要是抽调自上海市各相关机关、事业单位和国有企业，上海世博会成功闭幕以后，抽调人员大部分返回原单位。

三、具体政策建议

        1、进一步完善现有的网络化协调机制。

        上海自贸试验区推进工作领导小组和金融协调工作小组可以完善定期联席会议机制，提高联席会议频率，现有两个小组的对接机构急需进一步加强前瞻研究、横向和纵向协调、后续督办的工作。

        2、做实中国（上海）自由贸易试验区事务协调机构。

        这个机构最好是新设。由上海市分管市领导担任主要领导，由浦东新区政府、市发改委、市商委和其他相关机构的相关领导担任副职。工作人员可以从市发改委、商委等市级机关，上海自贸区管委会、陆家嘴管委会、张江管委会和金桥管委会，上海的高校、科研院所，以及国有企业借调。如果新设有难度，在现有浦东新区政府或上海自贸区管委会基础上衍生或升级也可以。但核心是协调机构、职能和人员要专设。

        事务协调机构统一对接中央政府现有以及未来可能设立的协调机制甚至协调机构，统一对接上海市自贸试验区推进工作领导小组和金融协调工作小组，负责120平方公里上海自贸区大规模制度创新和先行先试工作的设计、组织和协调工作。

        如果机构是新设的，上海自贸区大规模制度创新和先行先试的工作完成后，该机构也撤销，借调人员原则上返回原单位。

        上海自贸区事务协调机构需要强化几个核心部门。一是研究规划部门，对接国家层面自贸区战略顶层设计部门，负责上海自贸区发展思路和路径的整体设计，负责负面清单、权力清单和责任清单的设计，负责及时将经验上升为制度。二是协调部门，负责与中央层面协调机构或协调机制对接，负责与中央部委就具体政策设计、出台和落地进行协调，负责市内各部门（包括中央事权部门派出机构）的协调。三是巿场监督管理部门，负责完善“单一窗口”的商事制度，负责全面的事中事后监督管理，负责统一信息平台的建设。四是公共关系部门，负责与社会各界及时的双向信息沟通，贴近市场了解各方面的需求和反应，加强和完善公众预期管理工作。

        3、保留原有4个管委会并进行职能调整。

        保留原上海自贸区管委会、陆家嘴金融贸易服务区管委会、张江高科技园区管委会和金桥经济技术开发区管委会。各管委会要精简机构和人员。

        各管委会的工作职能进行调整。一方面，作为上海自贸区事务协调机构的派出机构，各管委会负责大规模制度创新在区域的落地，负责各项先行先试工作的落实，负责事权范围内的监管和服务工作；另一方面，本身作为浦东新区政府的下属机构，各管委会还要负责落实辖区内的各项功能区发展、经济社会管理和服务工作。

        （作者系复旦大学上海自贸区综合研究院执行秘书长，复旦大学经济学院副教授，主要研究方向为发展经济学、宏观经济学，以科研课题负责人身份承担国家社科基金一般项目“中国（上海）自由贸易试验区先行先试与经验复制推广研究”。）