包刚升：从民主失败的经验中学习（上）

【编者按】

        包刚升博士所著《民主崩溃的政治学》（商务印书馆）自2014年6月出版以来，好评如潮。2015年1月6日，该书获评《新京报》“2014年度社科书”。《新京报》在致敬辞中说：“这是一次观念的探险，包刚升带着浓郁的问题意识，深入到民主政治的内部，辨识其运行的内在机理。在成功的民主和崩溃的民主之间，他以实证研究为基础，总结其不同的经验教训。于亨廷顿、戴蒙德和林茨等大师的研究之外另辟蹊径，收获了一片别开生面的学术风景。”

        尽管如此，这部作品的书名容易引来争议，甚至被标题党读者误为否定民主之作。而民主已成为中国的核心价值观。如作者所言，该书的目标是探讨部分国家民主崩溃的原因，并为避免新兴民主政体失败提供政策建议。那么，《民主崩溃的政治学》这部“年度社科书”到底讲了什么？包刚升博士曾应邀于2014年12月在中国政法大学作了一场题为“民主崩溃的政治学”的讲座，演讲历时两小时，主持人为中国政法大学政治学系主任庞金友教授。澎湃思想市场将其讲座录音整理编撰，并请作者修改润色，遂成此文，以飨读者。此为上篇。

        一项好的研究要有正确的方法。很多人对政治学的兴趣是从研读政治哲学经典开始的。政治哲学很重要，好的政治科学研究通常都以好的政治哲学训练为基础。但是，今天讲座要介绍的是政治科学的方法，或者说是经验研究的方法。我不仅会讲自己研究了什么以及有何发现，而且还想顺便介绍“如何做一项经验研究？”的基本思路。

        今天的讲座有几个特点。一是提出一个明确的问题。尽管议题很宏大，但问题很具体。二是提供一种新的理论。过去国内学界做得比较多的是对国际前沿研究的译介与综述，但我试图提供一项解释民主崩溃的新理论。三是注重实证研究规范与因果机制。当陈述一个观点时，我为什么可以这样说？还是我只是想表达一种意见而已？我能够为自己的观点提供严密的逻辑与证据吗？四是采用比较历史分析的方法。尽管比较历史分析在国际学界不算什么时髦的新东西，但国内政治学界用这种方法做一项大型经验研究的还不算多。当然，在国际上，《专制与民主的社会起源》和《国家与社会革命》名著等都是比较历史分析的经典。

为什么人民选择了希特勒？

        经验研究通常从一个明确而具体的问题开始。你的问题是什么？这是社会科学研究的起点。我的问题是：民主政体为什么会崩溃？

        现在有不少人是标题党，一看标题，就把你的观点和立场定性了。有人看到这本《民主崩溃的政治学》的书名，就想当然地认为作者要否定民主。但我完全没有这个意思。我感兴趣的是，19世纪以来的民主化浪潮中，有些国家的民主政体不是很稳定，甚至出现了崩溃，背后的原因是什么？打个比方，就像开车一样，如果出现了恶性交通事故，那么原因是什么呢？而不是说开车就必然导致恶性交通事故。相反，研究交通事故是为了防范交通事故的发生。

        民主崩溃有一个非常著名的案例，就是阿道夫·希特勒在德国的上台。德国是一个很了不起的国家，而且很早就拥有一部很民主的宪法，即1919年《魏玛宪法》。在魏玛共和国之前，德国已实现了一定时期的竞争性政体。从1871年到1918年，尽管德国是一个君主制国家，但是很多国民都有政治参与的机会，政治领域和国会内部也存在政党竞争。一战失败后，德国转向了更充分的民主政体。但是，魏玛共和国很快就出现了严重问题。

        特别是1929年全球经济大萧条以后，魏玛共和国的政治危机越来越严重，希特勒领导的纳粹党崛起了。在希特勒成为总理之前，纳粹党已经取得30%以上的选票。这种情况下，兴登堡总统才不得不任命希特勒出任总理。他上台后，先是通过一系列手腕控制了政治权力，最后把魏玛共和国的民主体制颠覆了。所以，从实际政治过程看，希特勒与纳粹党的上台首先是普通大众选择的结果。一个极富政治意味的问题是：为什么人民选择了希特勒？这是一个大问题。

民主崩溃并非罕见现象

        如果深入研究近现代世界政治史，就会发现魏玛共和国的民主崩溃并非特例。大家过去应该听过民主转型与民主巩固，但是很少听过民主崩溃，过去大陆学界也很少有人用民主崩溃这个概念。然而，民主崩溃是影响重大的政治历史事件，其重要性毋庸置疑。

        民主崩溃的历史几乎同民主的历史一样久远。当然，我们通常更关心近现代政治史的变迁。哈佛大学教授塞缪尔·亨廷顿讲“三波民主化浪潮”时,同时还提到“两波民主化回潮”。但后来的绝大多数研究都关注三波民主化浪潮，对两波民主化回潮则关注甚少。斯坦福大学高级研究员拉里·戴蒙德在《民主的精神》一书中统计了1974-2006年的民主失败，数量为20次（个别国家计数存有争议）。我本人的一项研究揭示，一个国家从威权政体向民主政体转型平均要经历1.5-1.7次民主崩溃。所以，民主崩溃并非罕见的政治现象。

        那么，怎样界定民主崩溃呢？简单地说，民主崩溃指一国民主政体向非民主政体或无政府状态的逆转。国际上有一个著名的民主评级机构叫Polity Ⅳ，它每年都会给世界各国政体进行民主评分，从最低的-10分到最高的10分。基于该机构的数据，我们可以确定一个衡量民主崩溃的量化标准，比如在连续3年内民主评分下降6分以上。这种衡量会比较精确。

        但是，我这项研究是定性研究，所以没有刻意追求这样一个量化指标。通常，民主在研究操作上被视为竞争性的选举制度。从程序上讲，民主的主要含义是政治参与和政治竞争。借用这一概念，民主崩溃可以被视为一个国家在政治参与或政治竞争任一维度上的显著的和重大的下降。这是一种定性的标准。

        从类型上看，民主崩溃有三种典型情形：第一种是从民主到军事政变，第二种是从民主到内战，第三种是从民主到行政政变。前两种情形易于理解，但行政政变是什么意思呢？比如，前面提到的希特勒的做法就属于行政政变的典型。希特勒通过选举上台，掌握政治权力后，逐渐在各方面推进威权化和极权统治，这就是行政政变的典型例子。需要说明的是，我这项研究把外部威权国家入侵导致的民主崩溃排除在外，这就不是民主国家的国内政治因素能解释的了。

        问题提出以后，接下来要看看别人是怎么说的。总的来说，关于民主崩溃的系统理论研究很少见。耶鲁大学教授胡安·林茨1978年主编过四卷本的《民主政体的崩溃》（The Breakdown of Democratic Regimes）。林茨本人撰写了理论篇章，但他的论述介于经验描述与因果解释之间，并非是关于民主崩溃的系统理论解释。现在国际上比较常见的是关于民主失败的案例研究。德国、西班牙这样的欧洲国家，巴西、智利这样的拉丁美洲国家，尼日利亚、刚果这样的非洲国家，以及巴基斯坦、泰国这样的亚洲国家，都经历过民主崩溃。所以，民主失败的案例研究并不少。但是，这类研究并不试图提出一个解释民主崩溃的一般理论。

        从解释变量来看，现有研究主要强调两个方面的因素。一方面是结构因素，包括阶级冲突与高度不平等、经济落后和低经济绩效、社会分裂因素、政治制度缺陷等对民主稳定的不利影响；另一方面是能动因素，主要是政治精英的信念、战略与行为选择对民主稳定性的不利影响。这些解释当然都有一定的道理，但不能令人满意。所以，我要提出一种新的理论。

用一项简洁理论来解释民主崩溃

        我对民主崩溃的理论解释非常简洁。如果一个民主国家符合两个条件：一是国内选民政治分裂程度很高，二是政治制度安排是离心型的，那么该国民主政体就倾向于崩溃。

        这一理论背后的逻辑是什么呢？我在《民主崩溃的政治学》中用数百字的篇幅简要阐述了其中的道理：

        “民主政体崩溃通常都起源于国内政治的某种紧张关系，这种政治紧张关系愈演愈烈，导致严重的政治危机。当这种政治危机无法在现有的民主政体框架内解决时，很可能导致民主政体的崩溃。因此，解释民主政体下政治危机的起源和激化，是解释民主崩溃的关键问题。

        “政治危机的形成和激化通常需要两个条件。第一个条件是国内存在某种较为严重的政治冲突，表现为两个或数个政治集团间激烈的对抗。而这种政治冲突是国内社会不同选民集团存在严重的政治分裂的反映。第二个条件是民主政体下国家或政府没有能力去缓和、平息或解决这种严重的政治冲突。换句话说，在这样的民主国家，国家能力或政府能力与严重的政治冲突相比是较弱的。固然，一国的政治经济条件和国际环境都会影响国家能力或政府能力的高低，但在这些因素既定的条件下，民主政体下的政治制度安排对国家能力的高低具有决定性影响。合理的政治制度安排有助于塑造国家能力或政府能力，而不合理的政治制度安排会削弱国家能力或政府能力。

        “因此，这项研究对民主崩溃的理论解释可以总结为：一个民主国家存在高度的选民政治分裂时，就有可能引发激烈的政治对抗和政治冲突；如果民主政体下的政治制度安排不能塑造有效国家能力或政府能力，民主政体就无力缓解或解决这种政治冲突，这样国内政治危机就会持续恶化，最终导致民主政体的崩溃。”

从选民分裂到政治冲突

        到此为止，我的主要理论已经讲清楚了，但没有细节。接下来，要介绍两个主要的解释变量。第一个解释变量是高度的选民政治分裂。过去就有学者认为，不同选民群体之间高度的政治分裂容易引发冲突。胡安·林茨认为，西班牙在1936年内战之前出现了严重的政治危机。“（西班牙1936年）政治危机的背后是深刻的社会分裂和冲突。阶级冲突、宗教冲突和地区冲突互相联系又互相作用，这些冲突的强度都非常大。”一个案例提供不了系统的验证，但这至少说明，林茨认为社会分裂很严重的话就容易导致政治冲突。

        我的研究则从一般意义上强调社会分裂结构对选民投票行为、政治精英策略、政党体制以及政治冲突的影响。当然，我更喜欢用选民政治分裂的概念，而不是一般化的社会分裂概念，理由是前者更准确。实际上关于社会分裂、政治分裂与政治冲突关系的研究，已经有大量研究成果。不少学者都认可，政治冲突通常都源自政治分裂，政治分裂导致政治冲突，而高度的选民政治分裂容易引发严重的政治冲突。我的书中对此有详细的介绍。

        那么，选民政治分裂有哪些主要类型？20世纪以来，有几种主要的政治分裂：（1）阶级分裂，主要与贫富差距有关，贫富悬殊的社会更容易出现严重的阶级分裂。（2）宗教分裂，主要发生在信教者和不信教者之间，比如埃及、巴基斯坦这样的国家关于建立世俗国家还是宗教国家分歧非常大；还发生在信仰不同宗教者之间，比如不少国家存在着基督教和伊斯兰教的对立；还存在于同一宗教内不同教派之间，比如伊斯兰教的逊尼派和什叶派可能对立严重。（3）族群分裂同样非常重要，主要存在于一个社会的不同族群集团之间，比如一个极端的例子就是20世纪90年代初的卢旺达。如果一个社会存在着不同的族群，而且这些族群有着复杂的历史恩怨，民主政体在这样的社会真的能搞成吗？这是个问题。（4）还有地区分裂，这种分裂经常跟族群、宗教、语言等维度的政治分裂叠加在一起，但地区分裂可能引发领土问题。（5）除了上述几种主要的政治分裂，一些国家引发激烈冲突的是选民在民主和威权这一政体维度上的严重分歧，就是说有人赞成民主，有人赞成威权。如果一个民主国家内部存在上述一种或多种高度的选民政治分裂，就会对该国的民主政体产生较大压力。

选民政治分裂看得见吗？

        那么，如何衡量选民政治分裂呢？衡量选民政治分裂的高低——如果技术上可行的话——最完美的方法是做选民调查。但是，历史上的选民调查数据具有不可复制性。所以，我设想了一种并不完美、但具有可操作性的方法来衡量选民政治分裂程度的高低，主要是三个维度。

        第一个是选民的投票结构。大家知道，过去很长时间，美国等发达国家的选民投票结构集中在中间，这意味着选民分裂程度并不高。但是，有些国家的选民投票结构向左右两端移动，由单峰分布向双峰分布移动。显然，这种情形下的选民政治分裂程度就要高得多。从操作上讲，投票结构是过去发生的且易于衡量的，过去所有重大选举的此类历史数据几乎都能找到。

        第二个是政治议题的类型。我根据一个政治议题（1）对选民利益的重要程度和（2）选民在这一议题上的分歧程度，区分出三种类型：共识型议题、妥协型议题与冲突型议题。共识型议题是指利益关系不大、选民分歧也不大的议题，冲突性议题是指利益关系重大、选民分歧也很大的议题，妥协型议题则处在中间。如果一个民主社会充斥着大量的冲突性议题，可以认为选民的分裂程度很高。借助媒体的报道、政党的党纲以及候选人的竞选主张，等等，都可以判断出这个社会的政治议题是偏向于冲突型的，还是偏向于共识型的。

        第三个是政治暴力或准暴力的程度。在民主政体下，政治暴力经常是政治诉求无法在现有体制框架内得到表达的结果。所以，政治暴力盛行也是选民政治分裂程度高的反映。这里的政治暴力包括街头骚乱、政治暗杀、武装冲突、暴动、军事政变企图等。此外，政治大罢工等往往具有准暴力的性质。比如，智利20世纪70年代初所爆发的全国卡车业主大罢工，就具有这种性质。卡车业主不仅通过罢工致使全国交通运输瘫痪，而且直接把罢工的卡车停在通往首都的交通要道上，导致首都食品供给受阻而产生恐慌。这样，其效应跟政治暴力很接近。

        我的预设是，在呈现高度选民政治分裂的国家中，选民的投票结构倾向于两端，重要的政治议题趋于冲突性，政治暴力与准暴力事件趋于上升。通过这三个主要指标，应该可以有效判断选民政治分裂程度的高低。

两种民主模式：离心型与向心型

        第二个解释变量是离心型政治制度。政治学最早的研究就关注政治制度。我这项研究的一个重要特点是把政体研究与国家理论结合起来。实际上，一个民主政体不仅要看它是否符合政治参与和政治竞争的标准，同样要看它是否具有恰当的政府效能。可以说，民主国家的国家能力是一个重要问题。民主国家缺乏有效的国家能力，是民主崩溃整个链条上非常重要的一环。比如，胡安·林茨认为：“当民主政府没有能力去解决问题，而民主的反对派自认为非民主的方式能够解决问题时，这一过程持续的结果就是民主政体的崩溃。”比如，民主政体下存在着严重的政治冲突，但民主政府又没有能力去解决这个冲突，就可能有人跑出来说，你们把政治权力交给我，我来搞定这些事情。实际上，阿道夫·希特勒在魏玛共和国就是这么干的。

        现在有不少研究论证，一国政治冲突程度高和政治暴力泛滥，跟该国的国家能力不足有关。从20世纪八、九十年代开始，有学者主张，在民主转型过程中应该把国家和国家能力的因素考虑进来，比如哥伦比亚大学教授查尔斯·蒂利和香港中文大学教授王绍光。如果缺少足够的国家能力，一个国家就不能实现有效治理，从而使民主丧失保存其自身的手段。但是，过去的研究倾向于认为，民主是民主，国家能力是国家能力。像著名学者王绍光教授认为，有效政府或国家能力在前，先要建设好有效政府，才能建设民主。最近，弗兰西斯·福山也提到类似观点，他把有效国家、法治与民主问责制视为政治现代化的标准菜单，有效国家具有优先性。

        与他们不一样的是，我认为民主政体本身的制度构建会影响国家能力的高低。而不是等国家能力建设好了，再来建设民主政体。所以，这是一个新观点。实际上，对于民主共和政体下政府效能的重视，可以追溯到以汉密尔顿为代表的美国联邦党人。《联邦党人文集》不仅重视横向的和纵向的分权制衡，而且还很重视政府效能，重视“强有力的行政部门”的必要性。至于后来的国家理论学派，更是强调有效国家的重要性。

        那么，民主政体下的政治制度安排怎样影响国家能力呢？基于学术界已有的研究，我关注的是三种主要的政治制度安排对国家能力的影响。第一个制度影响到所谓的“国家性”（statehood）问题——通俗地说，就是一个国家能否成为一个统一国家的问题。比如，20世纪90年代初的南斯拉夫，首先需要解决国家是否存在的问题。当国家不存在时，就谈不上所谓的国家能力或有效政府了。与“国家性”相关的是央地关系上的政治制度模式。

        第二个制度是选举制度及其影响下的政党制度，选举制度与政党制度影响的是社会与政府的关系。或者说，选举制度是把政府外面的社会力量输入政府体系的方式。所以，这种制度安排直接影响到在此过程中政府能不能得到有效塑造。合理的选举制度与有效的政党制度，通常有助于强化国家和政府体系的力量。

        第三个制度是行政权和立法权的关系，也会影响到国家能力或政府效能。根据两者关系的不同，政府形式可以区分为议会制、总统制与半总统制。这一领域已形成很多有研究价值的结果，关键问题是：议会制、总统制与半总统制的内在制度逻辑及其对民主稳定性的影响。

        在对具体政治制度进行分析的基础上，我把民主政体分为两种抽象类型：离心型民主政体（centrifugal democracies）与向心型民主政体（centripetal democracies）。这两个概念不是我发明的，但是我赋予了它们以新的定义和衡量标准。加州大学圣地亚哥分校教授阿伦·利普哈特1969年就提到：“我们把一致化的、稳定的民主政体称为向心型民主，用来替代盎格鲁—美利坚式民主的说法，而把碎片化的、不稳定的民主政体称为离心型民主，用来替代欧洲大陆式民主的说法。”

        除了利普哈特，很多学者都提到过类似的讲法。比如，林茨在不同文献中都提到“极端的、极化的和离心型的多党制”、“带有离心趋势的极端多党制”等说法。著名政治学者乔万尼·萨托利认为极化多党制的主要特征之一，就是“离心性驱动力对向心性驱动力可能的超越”。我大概总结一下，从林茨到萨托利等人，他们所理解的离心型民主政体大概是：（1）国会政党数量极多；（2）主要政党的意识形态和政治纲领的差异很大；（3）内阁或政府更迭频繁（议会制下），或者总统在国会仅能获得少数议席的支持（总统制下），总统和国会的政治对抗严重。此外，1990年《美国政治学评论》曾经刊发过一篇论文，认为选举制度可以分成两个类型：一种向心激励主导，一种离心激励主导。这些学者提出的概念，都跟我的这项研究有关。

离心型民主政体的政治后果

        那么，如何界定离心型民主政体与向心型民主政体呢？需要说明的是，利普哈特早年对向心型民主和离心型民主的划分更多地是基于结果，而我的类型划分是基于不同的制度特征。先不要管结果，而是先看制度安排本身。我这项研究用三个制度层次来区分上述两种民主模式。

        第一个是“国家性”维度上的制度安排，关键是央地关系的政治制度模式。一边是高度分权的地区主义安排，这种安排导致离心激励主导、地区认同为主、弱化中央权力；另一边是中央集权的制度安排，这种安排导致向心激励主导、国家认同为主、强化中央权力。前者是离心型特征，后者是向心型特征。

        第二个是政府和社会关系的制度安排，首要的是选举制度。一边是比例代表制及其类似的制度，离心激励主导，鼓励极化多党制，政府通常不稳定；另一边是简单多数决定制，向心激励主导，鼓励两党制或温和多党制，政府通常比较稳定。前者是离心型特征，后者是向心型特征。

        第三个是政府内部的制度安排，主要是行政权和立法权之间的关系。一边是总统制和半总统制，容易导致行政权与立法权的对抗。历史上非常稳定的总统制国家，主要就是美国，很多总统制政体都经历过民主不稳定。另一边是议会制，向心激励主导，鼓励行政权与立法权的合作，这就强化了政府效能与国家能力。同样，前者是离心型特征，后者是向心型特征。

        根据这三个层次的制度安排，我确定了离心型和向心型民主政体的理想类型。什么是理想类型？理想类型在现实政治生活中未必存在，但借助这一理想类型，可以把其中的逻辑与机制说得更清楚。如果一个国家在央地关系上是高度分权的地区主义安排，选举制度是比例代表制，政府形式是总统制或半总统制，这三种制度组合构成一个离心型民主政体的理想类型。如果碰巧这样的社会中选民政治分裂程度很高，政治冲突很剧烈，此种条件下的民主政体通常是不稳定的。这是一个基本判断。

        当然，这里的讨论可能还存在一些问题。比如，第一个问题是一国政治制度组合是不同的。也就是说，一个国家在一个制度层次上是离心型特征，但在另外一个制度层次上又是向心型特征。这又该如何判断该国政治制度的整体效应呢？这个问题比较复杂，需要具体分析。再比如，政治制度还涉及到与社会结构的匹配性问题。我书中讲到，“国家性”维度上的制度安排只有在国家内部存在严重的族群、宗教及地区分裂时，才会特别重要。如果一个国家不存在严重的族群、宗教或地区分裂，单一制和联邦制关系就不是很大，比如像日本或韩国。但是，对于有些国家——比如历史上的南斯拉夫或今天的尼日利亚——央地关系上的政治制度模式就非常重要。所以，上面关于离心型民主与向心型民主的衡量远非完美，但大家通过后面的案例可以看出上面阐述的理论逻辑与因果机制是有效的。

        离心型民主政体会导致三种离心效应。第一种叫“国家性”问题上的离心效应，也就是地区或族群离心效应。这种离心效应通常会弱化国家认同，强化地区认同；弱化中央权力，强化地区权力。第二种叫政府和社会关系的政党离心效应。这种离心效应通常会鼓励极化多党制，弱化大型政党的力量。第三种叫政府内部的行政离心效应，也就是行政机构无法获得必要的政治支持，鼓励行政权与立法权的对抗而非合作。这样，行政机关最后往往无所作为。

        总结一下，我的主要观点是：高度的选民政治分裂（自变量一）和离心型民主政体（自变量二）的结合，倾向于导致民主政体的崩溃（因变量）。这就是民主政体崩溃的政治逻辑。