2014年中国反腐观察之三|扎笼

2014年，中国反腐廉政建设的步伐不停、节奏更密、力度更强、范围更广、落实更深。一年来，反腐领域出现许多新现象、新理念，呈现出不少新举措、新办法，出台了一系列新政策、新制度。其中机理，既有紧扣党纪国法的“回归原典”，又有对过去未被很好落实的规定的“修补完善”，亦有依据问题形势导向的“对症下药”。

“加强反腐败体制机制创新和制度保障”是十八届三中全会通过的关于全面深化改革的决定提出的要求。一年来的反腐制度建设情况，可以总结如下：

一、2014年反腐制度建设总结

一年来，反腐廉政制度建设兼顾了刚性与软性两类制度，明确了主体和监督两种责任，重塑了职能与机制两个面向，革新了派驻与巡视两个抓手，关照了国内和国际两个大局，并从组织和权力两个源头展开了防控。

1．打破反腐隐性惯例

在我国政治现实中，一些无明文规定的惯例长期以来被心照不宣地遵循，形成了隐性惯例。从今年的腐败查办情况来看，反腐方面的隐性惯例被打破了。如对前中共中央政治局常委周永康、前中央军委副主席徐才厚的调查打破了反腐的层级、领域限制；对广东茂名2009年贪腐窝案重启调查，打破了“旧案不翻案、退休即平安”的惯例；对山西塌方式腐败窝案的彻查，既不避讳在任领导亲属也不避讳全局腐败现实，打破了“考虑政治影响”的惯例。同时，当前反腐势头迅猛远超人们预期，看不出有任何制度规定外的隐性惯例在起作用。

2．确立廉政责任制度

中央确立了党风廉政建设责任制，明确党委负主体责任、纪委负监督责任，各级领导班子主要负责人成为反腐廉政建设的第一责任人。领导成员要对其分工范围的廉政状况负主要责任。“一把手”对反腐至关重要：同级党政体系中，一把手如阻挠，反腐难以执行；一把手如保障，反腐畅通无阻。廉政责任制度最主要的作用是赋予反腐廉政建设的一票否决地位，为领导干部设置刚性约束：“一把手”要将惩防腐败与经济社会发展一同部署、落实、检查，否则就要遭到责任追究。

3．革新反腐体制机制

十八届三中全会通过的决定和《建立健全惩治和预防腐败体系2013-2017年工作规划》做出了反腐制度建设的顶层设计，核心在反腐体制机制创新，具体是转职能、转方式、转作风三个方面。

转职能即突出主业，聚焦党风廉政建设和反腐败斗争核心任务，由此开展清理议事协调机构、规范纪检领导分工和职责、整合优化新增内设机构、增强纪检办案力量配置等一系列举措。转方式是围绕强化职责来转变反腐领导体制和工作机制：领导体制方面，以“两个为主”（查办案件以上级纪委领导为主，纪委领导提名考察以上级纪委会同组织部门为主）强化纪委的垂直领导，进而提升对同级党委特别是常委的监督；工作机制方面，加强上级纪委对下级纪委在问题线索处置和案件查办方面的具体指导，注重“抓早抓小”，以约谈函询将问题解决在萌芽状态和初始阶段。转作风是打造秉公执纪的纪检监察干部队伍。对监督者实施监督，增设的纪检监察干部监督室专司纪检队伍自身监督；完善内部监督机制，对纪检负责人实施约谈制度，重视涉及纪检干部的信访举报。

4．改进派驻巡视制度

对派驻和巡视两大反腐抓手制度提出“两个全覆盖”的目标，即对所有中央党和国家机关都派驻纪检机构，对所有中央部门、地方和企事业单位都进行巡视。

派驻制度方面，统一名称、统一管理，派驻机构对派出机关负责，强化对驻在部门领导班子成员的实质性监督。目前中央办公厅、中央组织部、国务院办公厅等单位已派驻，其余中央部门将逐步派驻。巡视制度方面：明确巡视重点；实行巡视组长一次一授权，巡视组长、巡视地区单位、与巡视对象关系均不固定；将中央对地方的巡视工作关系由“指导”改为“领导”，由上至下规范巡视工作；加快巡视进度，一年内巡视三轮，全面铺开专项巡视。

5．完善从严治党制度

全流程完善干部管理，防止利益冲突。具体做法是：源头治理，完善选人用人专项检查和责任追究制度，整治跑官要官、说情打招呼、干部档案造假等问题；过程监控，强化领导干部有关事项报告抽查核实，试点新提任领导干部有关事项公开制度，专项整治超规格超职数配备干部、领导干部在企业和社会组织违规兼职、“裸官”等问题，严格规范领导干部工作生活保障制度，严格执行领导干部亲属有关事项规定；结果检测，围绕“四风”问题（形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风），因地制宜改革政绩考核机制，以群众路线教育实践活动严格党内组织生活，对照检查、红脸出汗。

6．改革权力监督制度

国家发改委原副主任刘铁男等高官贪腐案件引发了对权力监督的高度关注，中央亦逐步从人、财、物多角度逐步编织权力监督之网：完善领导干部经济责任审计制度，健全严格的财务预算、核准制度，公开并严控部门三公经费；大力推动简政放权，分多批次取消、下放诸多行政审批事项，压缩寻租空间；全面推行权力清单制度，勾勒权力边界；综合引入多种监督机制，包括民主监督、法律监督、舆论监督和公众监督等，推行电视问政、网络问政等多种形式的权力监督举措。

7．深化反腐国际合作

初步构建了反腐国际合作网络，加大了海外追赃追逃遣返引渡的制度构建。2014年11月召开的亚太经合组织第26届部长级会议审议通过的《北京反腐败宣言》，标志着在反腐方面，我国已由国际规则的遵守者转变为制定者。

二、2014年反腐制度建设的特征分析

一年来的反腐制度建设呈现出如下几大特征：

1．制度构建全面覆盖。当前的反腐制度建设，既有党纪与国法的同步着力，也有中央与地方的传导联动，更有对大腐败问题与小作风现象的同步治理。党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则等多种形式的制度，共同构成反腐制度体系，覆盖各环节。制度推行得到中央地方协调联动，如各省纪检监察部门均进行了内设机构改革，各级政府纷纷编制权力清单。巡视制度发现问题、形成震慑的作用显著。强化纪检垂直领导体制、改进派驻制度，则剑指长期存在的同级监督难问题。

2．盘活存量，强化实施。反腐体制机制改革没有增加一个人员编制，走的是内涵发展、盘活存量、内部挖掘道路。如向专门监督机关的主业聚焦，来源于党章要求；对“通奸”等道德败坏行为的谴责，源自于党纪；断崖式降级虽然新颖，措施皆来自《中国共产党纪律处分条例》、《国家公务员处罚条例》，没有额外创制新法，而是用活已有的存量工具。当前主要问题不是制度缺失，而是实施不足，制度“悬空”。强化落实，就是让制度“落地”。

3．源头治理，净化土壤。腐败行为的产生有三个要素：权力资源、腐败动机和腐败机会。革新反腐机制制度，是改变激励惩罚，高压消除主观上的腐败动机。加强权力监督，是摸清权力资源底数，防止权力滥用。全面从严治党，是以刚性制度从客观上消解腐败机会。

4．法治反腐初成常态。一年来，有被开除党籍而不移交司法的案例，有被免职后保留公务员待遇或学者身份的案例。有作党纪处理的，有作行政处理的，有既做党纪又做行政处理的，还有党纪和行政处理后再移交司法的。针对不同的腐败情状，科学、精准、法治成为判罚准绳。四中全会对贪污贿赂犯罪惩治、重大决策责任追究、行政权力制约监督、严格规范公正文明执法和党内法规制度建设等多个方面都做出了制度设计，法治反腐的常态化由此可以预期。

5．专项治理对症下药。问题导向和对症下药被摆在反腐突出位置。对腐败现象专项治理的规定出台完全踩着步伐，“一个节点一个节点地抓，一个问题一个问题地治”。一年来，所有节日之前都有专项规定出台，节日中有专门举报平台，节日后有违纪情况通报。一年来，对“会所消费、卡片腐败、吃喝宴请”等群众反映最为强烈的问题，进行了专门治理，并倡导公众监督；以民主生活会、群众路线活动来查摆问题，反馈整改。

6．营造氛围注重宣传。改革推行尤重时机、能力和公众支持。吸引社会高度关注的同时，中纪委监察部积极开展反腐信息公开，综合运用传统媒体与新兴媒体，充分抓住传媒规律和大众心理，不断创新宣传内容和形式，以富有成效的宣传策应了反腐工作，在舆论场和斗争场两个场域同时掌握了主动权，从而赢得了社会大众的广泛支持，并最终为制度革新的深入推进创造了良好氛围。

三、对今后反腐制度建设的展望

未来反腐制度建设应朝以下方向努力：

1．反腐制度建设常态化。踏石留印、抓铁有痕，应进一步将已建立的反腐制度加以深化和推进，让新兴制度嵌套于政治实践，让创新制度尽快形成常态制度。进行有效的层级压力传导，将经过设计论证的反腐制度尽快导入试点，将试点已有成效的反腐制度尽快向各级党政系统推广，稳步推进规划中的制度建设规划，培育反腐廉政建设的新常态并持之以恒。

2．反腐制度建设法治化。贯彻四中全会全面推进依法治国的制度设计，应当进一步完善反腐法律法规体系，将有效制度升格为法律，将无益法律及时废止。在反腐的制度建设中充分运用法治思维和法治方式，以法治为底线原则来构建反腐制度安排，深化反腐制度建设。加大党内法规备案审查和解释力度，注重党内法规同国家法律的衔接和协调，提高党内法规执行力，形成配套完备的党内法规制度体系。应严格依法依纪对腐败行为和腐败分子予以惩处，既不手软也不过头。

3．反腐制度建设社会化。将反腐制度建设向社会领域深化拓展，进一步加强社会组织反腐，提高社会组织的财务和运营信息透明度。建立健全覆盖全社会的惩治和预防腐败体系，包括健全社会组织的民主机制、财务管理、信息公开、审计执法监督、行业自律等各方面的制度。同时，也要加强商业贿赂治理，重点关注跨国企业集团，以科学的市场准入、退出机制，完善的市场信誉记录体系，严密的重点领域行政监管制度和有效管用的群众举报制度来防范商业贿赂。

4．反腐制度建设国际化。首先要保持定力，心无旁骛，掌握步调节奏，不受物议纷扰，牢牢依据自身情形推进廉政建设；其次应增强魄力，信心十足开展国际宣传，讲好中国故事，消除外国的顾虑和误解；最后要凝聚合力，大步迈进织造反腐天网，与国际社会通力合作，在与世界各国政府、企业和反腐败组织协作中推进国家廉政治理的现代化。

5．反腐制度建设民主化。加强反腐制度建设与改革的民主程度，在不影响工作的基础上，案件查办应提高信息透明度，制度改革应充分听取各方意见并凝聚共识，制度建设流程应尽量向社会公众公开，制度创新应接受现实情况检验。加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督制度建设。

6．反腐制度建设科学化。认真总结人类政治史上的制度建设理论和实践成果，联系实际、求真务实，探索适合自己的党内法规制度建设途径。将改革实施方案充分落实好，将改革成果以刚性制度固化。结合新形势、新任务和实际情况的需要，修订有关反腐廉政制度。依据现实的腐败状况制定精准科学的惩处标准。强化对权力的制约与监督，防范权力滥用的腐败苗头。

7．反腐制度建设人性化。将“以人为本”的理念运用于反腐制度建设中，充分从中华传统廉洁文化、世界先进廉政经验中汲取营养，萃取精华，构建具有人性温度、广受认可、深受认同的反腐制度，同时坚持不懈地予以执行，要让民众感觉到实实在在的效果。

反腐制度建设是一项长期的系统性工程，不可能一蹴而就。反腐制度建设又是一项极为紧迫的任务，容不得丝毫懈怠停滞。归根结底，反腐制度建设需要从“常”与“长”二字上同时下功夫，需要在深化中坚持，在坚持中深化，需要持之以恒、常抓不懈，需要坚定勇气、顶住压力。历史和人民并不害怕被揭露的腐败真实状况，却无法接受反腐的中道衰竭。要使反腐工作获得持续进展，唯有制度建设能够提供不竭动力。

（作者杨诗哲系清华大学公共管理学院研究生、廉政与治理研究中心研究助理，程文浩系清华大学公共管理学院教授、廉政与治理研究中心主任。）