2014年中国反腐观察之四|治本

一、“不敢腐”初见成效

如果要问，这两年中国最受世界关注的事情是什么？我想，答案一定是“反腐败”。自2012年11月中共十八大闭幕以来，中国自上而下掀起了一场猛烈的反腐败风暴。据统计，在过去的两年里，大约有60名副部级及以上级别官员被查处。2014年，有30多名副部级及以上级别官员被查处，与2013年保持了类似的节奏，其中甚至包括3名副国级干部和1名前任政治局常委。平均而言，每个月大约有2名副部级及以上和10名副厅级及以上级别官员被查处。从反腐力度上看，2014年甚至超过了2013年。

高压之下，谈腐色变。一些涉及贪腐案件的重灾区，甚至人人自危，以至于网上出现了“官不聊生”的哀叹。这足以说明，严峻的反腐败态势已经发挥了强烈的威慑作用。大量贪腐官员被抓捕或起诉，只是从一个角度反映了存量反腐的情况。要看增量反腐的效果，就要看新一届执政党最高层树立的反腐规定是否发挥了遏制腐败的作用。

为此，我们不能不提著名的“八项规定”。2012年12月4日，习近平总书记主持召开的中共中央政治局会议审议通过了关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定。其核心内容是减少公款吃喝、公费出国和公车使用这“三公”支出，杜绝铺张浪费和官僚主义。根据中央纪委发布的数据，自2012年12月4日八项规定实施到今年10月31日，全国共查处违反八项规定的问题67737起，处理89585人，其中95%涉及乡镇基层干部。此外，我们收集了2012-2014年每个季度的中国白酒销售数据，2013和2014年每个季度的白酒销售量都出现了同比下降的趋势。相对于2012年，2014年全年白酒销售量下降了大约为7%。白酒销量在很大程度上代表了公务接待支出，其销量下降说明公款吃喝之风得到了初步遏制。上述数据足以说明，这一次反腐败的力度、频次都是空前的。

按照中央纪委书记王岐山的理解，一个完整的反腐败体系要达到让官员“不敢腐”、“不想腐”和“不能腐”的目标，其中“不敢腐”是治标，“不想腐”和“不能腐”是治本。王岐山认为，“不敢腐”已经初见成效。治标如此，治本如何？

二、制度反腐道路漫漫

治本之策在于制度，因为唯有制度才能保障透明的程序和稳定的预期，才能对所有人一视同仁。要真正实现官员“不想腐”和“不能腐”，必须完善两方面的制度：其一是建立有效的预防腐败制度，其二是建立公正、透明的惩治腐败制度。衡量反腐败的政策是否治本，或者是否制度化反腐，关键就是看上述两个方面的制度是否建立并完善。

然而，罗马不是一天建成的，制度更不是一天炼成的。要理解中国政府在反腐制度化方面的步骤和举措，首先必须理解执政党的意志。脱离国情虚谈制度建设，无异于缘木求鱼。

首先，2013年11月召开的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，其第36条专门明确了“加强反腐败体制机制创新和制度保障”的方向，重点是构建有效的预防腐败体系。具体来说，主要包括三个方面：第一，推动党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化，强化上级纪委对下级纪委的领导；第二，全面落实中央纪委向中央一级党和国家机关派驻纪检机构，实行统一名称、统一管理；第三，推行新提任领导干部有关事项公开制度试点。

其次，2014年10月份召开的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，其第四部分明确提出“保证公正司法，提高司法公信力”，其中有三个方面与构建公正、透明的惩治腐败制度相关。第一，完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度；第二，改革司法机关人财物管理体制，探索实行法院、检察院司法行政事务管理权和审判权、检察权相分离；第三，构建开放、动态、透明、便民的阳光司法机制，推进审判公开。

十八届三中全会和四中全会通过的上述决定明确了中国纪检监察系统以及相关部门在反腐败方面的制度建设方向和步骤。从落实情况来看，尽管目前的反腐败仍然处于“治标为主”的阶段，但是公允地说，2014年有关部门在治本方面已经开始起步，其中不乏可圈可点之处。

1.纪检体制变革可圈可点

在完善预防腐败的制度方面，2014年的制度化进展主要体现在纪检监察领导体制的变革上。

首先，按照中央要求，纪检监察体系已经开始由过去的属地管理变成了半垂直管理体制，下一步将向全垂直管理体制过渡，即下级纪委将主要由上级纪委直接领导，这将显著增强纪委办案的独立性和公正性。其实，早在2006年，各省纪委书记就开始逐步由中央或外地调任，而不再全部从本省提任。根据我们的统计，到2012年底，由本地提任的省级纪委书记大约占40%，其余60%来自外省或中央。十八届三中全会进一步明确了加强上级纪委对下级纪委的领导之后，2014年中央纪委已经开始制定省级纪委书记、副书记的提名考察具体办法。作为试点地方之一，8月份广东省纪委起草了各级纪委书记、副书记提名和考察办法，就提名人选产生范围、考察方式方法、纪律监督和责任追究等方面的事宜作了详细规定。

除了明确本级纪委书记、副书记主要由上级提名为主，一些地方在增强纪委执纪权力方面也迈出了实质性的步伐。2014年6月初，湖北省委明确规定，纪委书记（纪检组长）在党委（党组）中的排位，不论资历先后，都排在副书记之后、其他常委（党组成员）之前。这一消息被中央纪委监察部官网转发，表明这一举措得到了中央认可，下一步可能会作为一种制度推广到更多地区。

加强纪检监察领导体制的第二个亮点，是巡视工作方式的变化。首先，2014年8月份，中央最高层要求，中央巡视工作领导小组与省区市巡视工作小组的关系由过去的“指导”变为“领导”。这一变革，一方面是为了加强中央纪委和中组部对地方官员党风廉政行为的监督和检查，另一方面恐怕也是对地方巡视工作小组在巡视过程中缺乏独立性、威慑力、执行力的一种矫正举措。其次，中央巡视工作的频率、内容和范围发生了重要变化。在巡视次数上，由一年两轮增加到一年三轮；在巡视内容上，不仅包括常规巡视，还包括针对问题线索的专项巡视；在巡视范围上，目前的巡视已经实现了对全国31个省份的“全覆盖”。

加强纪检监察领导体制的第三个亮点，是纪检系统增加了派驻机构，进一步增强了党内监督体制。2014年12月份，中央决定，由中央纪委在中央办公厅、中央组织部、中央宣传部、中央统战部、全国人大机关、国务院办公厅、全国政协机关等中央和国家机关新设7家派驻机构。

2.官员财产公示举步维艰

尽管纪检监察体制的内部变革可圈可点，但是在最核心也是最艰难的官员财产公示方面，制度反腐之路依然举步维艰。

世界各国的反腐经验都表明，遏制腐败的最有力举措莫过于公示官员财产。因此，官员财产公示法被公认为“阳光法案”。早在1994年，全国人大就将“财产申报法”列入立法规划。20年过去了，这方面还是刻度式的进展。2009年，新疆阿勒泰地区首次试点，在网上公布了部分官员的收入情况，如今参与试点的地区大约有40个。但是，根据记者的走访，大部分地区在公示官员财产或收入方面，都是“昙花一现”，人走政息。一个完整的官员财产公式包括三个关键环节：申报、核查和公示。目前的主要问题是，公示的内容没有包括房产或住房面积，或者重申报轻核查，或者有核查但无公示。2014年，这方面的试点继续在进行，但尚无明显的进展。至少，目前似乎没有哪个被查处的贪官没有通过财产申报环节，这说明不完善的财产申报体制没有发挥应有的预防腐败和察觉腐败功能。

最近，《不动产登记暂行条例》刚刚公布，将于2015年3月1日正式实施。但是，这一法规主要是针对居民住房登记，完全不能等同于官员财产公示，在法理上甚至并不负有反腐败的功能。

3.治理裸官初见成效

十八届三中全会要求完善领导干部报告个人有关事项的规定，这里的“个人事项”包括收入、财产、家属经商、家属出国等情况。如果不考虑收入和财产申报，其余个人事项的报告制度已经初具雏形，有望对预防腐败发挥一定的作用。

2014年2月，中组部印发了《配偶已移居国（境）外的国家工作人员任职岗位管理办法》，要求配偶已移居国（境）外的国家工作人员不得在5类限入性岗位上任职。据悉，上级按照3-5%的比例对官员个人报告事项进行随机抽查。12月5日，中组部首次通报抽查结果，5名拟提拔中管干部、数十名拟提拔厅局级和县处级考察对象因查出问题被取消提拔资格。

4.激励机制进一步健全

上述体制或机制创新，重点在于让官员“不敢腐”。在让官员“不想腐”方面，2014年也有所进展。12月初，中央全面深化改革领导小组第七次会议审议了《关于县以下机关建立公务员职务与职级并行制度的意见》，决定在县以下机关建立公务员职务与职级并行制度。这一制度相当于现代“品位分等制”，将职务和职级相对分离，可以给予90%的基层公务员更多的职业发展空间，改变了基层官员不升官就不能提级别、不提级别就不能加工资、不加工资就缺乏工作积极性的不合理路径。此外，一些地方正在试点公务员调整工资方案，这些都有利于改善基层公务员的经济状况，从而增强他们廉洁奉公的意愿。

5.事后惩戒机制进一步透明

对腐败官员的事后惩罚是否公正、透明，不仅关涉到依法治国的根本理念，而且关涉到能否在事后减少腐败的损失和反腐败的成本。媒体经常报道，一些官员一旦被查处，或者预料到会被查处，竟然选择自杀，而不是期待法律的判决。这说明，目前对贪腐官员的审判体制还没有足够公正、透明到让贪官也“信服”的程度。

不过，进步已经在路上。同样是2014年底，中央全面深化改革领导小组第七次会议审议通过了《最高人民法院设立巡回法庭试点方案》和《设立跨行政区划人民法院、人民检察院试点方案》。上述方案的要点在于，跨区域法院和检察院的设立，有望让办案机关减少行政干预，增强检察权、审判权的独立性，进一步完善司法公正。

三、下一步重点是治本

从目前的情况来看，治标初见成效，已经为治本赢得了宝贵的时间。我们认为，从2015年开始，反腐败的重心应该倾向治本，同时不放松治标，最终在本届政府换届时实现以治本为主，治标为辅，然后在下一届政府任期内完成对腐败的标本兼治。

为什么说2015年应该重点治本？

第一，治标初见成效，已经创造了良好的社会环境和公众预期。纪检监察系统上打“老虎”，下拍“苍蝇”，还有公安系统对外“猎狐”，已经营造了一种全方位的“不敢腐”气氛。从反腐成果来看，如果按查处官员统计，目前几乎已经到了一个高峰，2015年不太可能在查处官员的数量和级别上超过2014年。此时，全国上下都期待建立一种常规化、制度化、透明化的反腐败体系。反之，如果一味迎合少数看客的心态，继续以查处官员的数量和级别来衡量反腐成果，则反而会让纪检监察机关陷入被动局面，将神圣的反腐败行动庸俗化、民粹化。因此，要超越“以数量论英雄”的局面，中央就势必要在治本上下功夫，在制度上下功夫。

第二，目前的适度集权体制和强势领导人是推进制度建设的核心因素。制度建设是个“苦差事”，责任在当代，福利在长远。更何况，反腐败制度是要限制当权者的既得利益，甚至要将一些掌权的不法分子送进监狱和送上断头台，必然阻力重重，任务艰巨。因此，历史上凡是攻坚的大改革，都需要适度的集权和有魄力的强势领导人才能推进。目前，中央最高层成立了领导和推进改革的中央全面深化改革领导小组，地方也成立了相应的改革领导机构，纪检监察系统实现了统一领导和内部力量整合，可以说反腐败制度建设的天时、地利、人和已经具备，只待有为者施为，有力者发力。

第三，治本才能为长期经济发展提供保障。在过去两年里，中国空前加大了反腐力度，但是在国际性监督机构“透明国际”不久前发布的2014年国际清廉排行榜上，中国的排名反而从2013年的第80名跌落到第100名。原因何在？就是因为大规模的运动式反腐给海外投资者带来了不确定性，他们担心自己财产和投资缺乏可靠的保障，或者怀疑对外商的优惠招商政策会受到影响。根据商务部的数据，2014年中国第二季度和第三季度吸引的FDI（境外直接投资）流量同比呈下降趋势，这一点值得警惕。我们认为，中国政府一方面需要继续保持反腐态势，但另一方面也应逐步让反腐败在制度化、透明化的轨道上运行，这样才能让海外投资者吃下“定心丸”。最终，制度化、透明化的反腐败将有利于中国的长期经济增长。

在治本方面，下一步应该在几个领域取得突破。

第一，加快推进官员财产公示进程，重点是加强对申报财产的内部核查。具体来说，要让抽查过程更加透明、公开，这样哪怕是1%的随机抽查也能起到普遍的防腐威慑力；加强核查环节，对于谎报和瞒报行为，要予以公开曝光，而不仅仅是诫勉谈话。总之，要让财产申报发挥反腐“防火墙”的功能，以从源头上堵住腐败的漏洞。

第二，加强对权力运行的监督，关键是让权力运行透明化、可问责。目前，腐败的关键环节是人事腐败和重大项目腐败。下一步可以在一些地方试点，对人事问题和重大项目的决策过程和结果在内部公开，包括在适当范围内公开党委常委会的票决结果，并且建立有效的事后追责制度。如果权力不能被问责，就无法被监督。

第三，限制“一把手”的权力。我们的统计数据表明，“一把手”腐败占腐败案例的60%左右，而且腐败的后果更严重。然而，目前对“一把手”的监督比较薄弱，而限权比监督更容易操作。可以在一些地方试点，将人事提名权扩大到党委常委会全体成员。

第四，充分发挥舆论监督能力。在互联网时代，人人都是媒体，人人都可成为监督者。反腐败是事关全体百姓的千秋大业，因此要逐步扩大舆论监督和群众监督的作用。

第五，减少党政机关对司法的干预，探索法院、检察院实行半垂直管理。司法是腐败的最后防线，关键是确保司法机关的独立办案权，同时扩大司法公开、透明的程度，继续推进全国四级法院的全部裁判文书网上公开。

（作者系中国人民大学国家发展与战略研究院副院长、经济学院教授）