人口志丨“七普”数据昭示的我国人口流动新趋势

2010至2020年间，我国流动人口持续向经济发达省市集聚的总体趋势没变，尤其是向长三角地区和珠三角地区流动的趋势进一步强化。图为2018年3月3日，广州市海珠区大塘村，一座桥上人来人往。这里聚集着以小作坊为主的大量制衣厂，每年吸引相关从业者前来寻找工作。 人民视觉  资料图

根据国家统计局2021年5月11日发布的第七次全国人口普查（“七普”）主要数据，我国流动人口总量大幅扩增，从2010年的22143万人增加至2020年的37582万人，年均增长率高达6.97%。

“七普”数据还揭示了我国人口流动的两大趋势：一是在规模上，流动人口总量增加，但增速放缓，“三普”（1982年）至“五普”（2000年）的全国流动人口年均增长率高达114.2%，而“五普”至“七普”的全国流动人口年均增长率仅达到8.1%；二是在方向上，人口流动呈现多点集聚化和范围就近化的结构性转变，即从原来的向北上广等特大城市的单点集中式流动转变为向经济发达地区的多点集聚式流动，从原来“盲流式”跨省流动为主的流动转变为有利于相关各方的“帕累托式”省内流动为主的流动。

人口与劳动力流动既是一种社会发展现象，也是一种经济转轨现象，这一特征在我国发达地区，尤其是长三角地区（本文的长三角地区不包括安徽省）、珠三角地区等东部沿海地区尤为显著。从最新发布的各省市区的“七普”数据也可以看出，长三角地区仍旧是我国流动人口最为活跃的地区，是流入人口比例最高的地区。各地人口和劳动力向发达地区进一步转移和集聚等诸多新态势、新趋势，无疑给以人为核心的新型城镇化、流动人口福利制度改革、流动人口基本公共服务均等化和流动人口社会融合带来了新的挑战和新的要求，也迫切需要国家与区域在流动人口政策方面进行新的顶层设计和制度安排。

一、趋势之一：流动人口规模大幅增加但涨势较弱

20世纪80年代初至90年代初，随着《国务院关于农民进入集镇落户问题的通知》（1984年）的发布，国家放宽了农村劳动力和农村人口进入中小城镇务工和生活的要求，虽然政策仍具有限制性，却在很大程度上促进了农村人口向城镇的转移。此后，我国流动人口政策经历了以限制为主的政策“谨慎期”、以培训为主的政策“摇摆期”，以及诸多社会福利逐步惠及流动人口的政策“普惠期”。

在此背景下，流动人口的规模不断增加：1982年的“三普”表明，当时我国仅有670万流动人口，占全国人口的0.6%；而2020年的“七普”数据表明，流动人口增加到了37582万，占全国人口的26.0%，具体数据见图1。

图 1 . 1982—2020年我国流动人口规模变化 （单位：万人）
注：1982年、1990年、2000年、2010年、2020年数据来源于国家统计局公布的全国第三至第七次人口普查；1995年、2005年、2015年数据来源于国家统计局公布的全国1%人口抽样调查。需要特别说明的是，历次全国1%人口抽样调查数据的抽样率均不相同，我们根据国家统计局提供的抽样流动人口数量、全国人口数量以及抽样率对当年的实际流动人口规模进行核算，结果为估计值，可能有一定的偏误。

特征事实之一：流动人口规模大幅增加。

2020年我国人口总量达到141178万人，其中流动人口数量占全国总人口的26.0%。从图1中可以清楚看到，2010年至2020年是我国自人口普查以来流动人口数量涨幅最大的十年，与上一次人口普查16.5%的增幅相比，流动人口占总人口的比例增加了9.5%，十年内流动人口数量年均增长率高达6.97%。同期，我国人口年均增长率仅为0.51%。也就是说，抛开整体人口数量增长的因素，流动人口数量的增长幅度仍然较为可观。

特征事实之二：长三角地区和珠三角地区仍然是流动人口最活跃的地区。

“七普”全国主要数据公布后，各省市区统计局相继公布了本地区的“七普”数据。截至2021年5月20日，共有13个省市区公布了各自的流动人口总量信息，这些地区分别是北京市、上海市、重庆市、广东省、浙江省、江苏省、福建省、海南省、安徽省、云南省、河南省、河北省、广西壮族自治区（湖南省公布的“七普”数据中不包含流动人口信息，本文不予讨论）。各省市区流动人口的具体情况见图2。

图 2 . 2020年各省市区的流动人口占常住人口比重
数据来源：各地方统计局官方网站公布的本地区第七次全国人口普查信息。

从图2中我们可以看出，我国流动人口占常住人口比例最高的6个省市区依次分别是上海、广东、浙江、北京、福建和江苏。从这个结果来看，特大城市（比如北京和上海）以及其他东部沿海发达省份仍旧是流动人口最为活跃的地区，尤其是长三角地区。上海和广东的流动人口比例高达42.1%和41.3%，这说明该地区近乎一半的人口都属于流动人口；浙江省流动人口比例紧随其后，为39.6%，而同属于长三角地带的江苏省流动人口比例则为27.9%，尽管与上海市和浙江省相差超过10%，但相比大部分的中部和西部省份仍然高出不少。

特征事实之三：人口和劳动力流动规模先升后降，涨幅缓慢，甚至有回落趋势。

尽管人口普查数据的准确性很高，但由于时间跨度较大，难以了解流动人口逐年变化的细微趋势，嵌入全国1%人口抽样调查数据仍犹如隔靴搔痒。为厘清近十年人口增长新态势下流动人口具体的变化趋势，我们梳理了2011年至2021年国家统计局公布的上一年度《国民经济和社会发展统计公报》、农民工监测调查报告等与流动人口情况相关的数据，由此得到的流动人口逐年变化趋势见图3。

图 3. 我国流动人口规模与外出农民工规模对比 （单位：亿人）
数据来源：国家统计局2011年至2021年公布的2010年至2020年《国民经济和社会发展统计公报》、农民工监测调查报告。注：2020年以前流动人口规模变动幅度较小，2020年流动人口的数量大幅激增，流动人口的异常波动可以理解为统计偏误。

整体来看，2020年以前我国流动人口规模和外出农民工（年内在本乡镇以外从业6个月及以上的人口）的规模呈先扩增后缩减的趋势，且波动幅度相对较小。

具体来说，2010年至2014年我国流动人口规模从2.21亿增加至2.53亿人，从2015开始逐年缓慢下降至2019年的2.36亿人；外出农民工规模则从2010年的1.53亿人开始以每年增加1000万人口的速度缓慢上升，2019年达到1.74亿人的峰值后，2020年降至1.7亿人，净减少4000万人。值得注意的是，外出农民工增长率是持续下降的，并在2020年出现了负增长。

外出农民工是流动劳动力的一部分，是流动人口的缩影。从图3中可以看出，外出农民工数量拐点相较流动人口的情况稍有时滞，但变化趋势和幅度与流动人口基本一致。尽管从“六普”以来，流动人口的数量大幅增加，但外出农民工增长率逐年下降提醒我们不能忽视其内在涨幅缩水的特征事实。

二、趋势之二：人口流动范围正从“跨省流动”转为“省内流动”

从各地区情况来看，我国流动人口持续向经济发达省市集聚的总体趋势没变，尤其是向长三角地区和珠三角地区流动的趋势进一步强化。

图4显示，在省级层面，流动人口数量在全国流动人口中的占比，排在前三的是广东省、浙江省和江苏省。其中，广东省流动人口占全国流动人口的比例高达13.9%，是浙江省（6.8%）的两倍左右；浙江省与江苏省的流动人口占全国流动人口的比例相差不到0.5%。这一数据表明，广东省是我国数量和规模意义上的流动人口大省。

图 4. 2020年各省市区流动人口占全国流动人口比例
数据来源：各省市区统计局官方网站公布的本地区第七次全国人口普查信息。

但从地区的层面来看，长三角地区和珠三角地区的流动人口数量同样非常可观，尤其是长三角地区的比例高达15.9%。将长三角地区、珠三角地区、北京市和重庆市的流动人口数量加总，占全国流动人口的33.3%，即全国三分之一的流动人口集聚在我国东部沿海地区和部分特大城市，在空间上形成了以长三角地区和珠三角地区为主的流动人口集聚地。与此同时，通过图4的直观比较发现，长三角地区相比珠三角地区的流动人口吸纳力更强。（一般情况下，珠三角地区指包括广州、佛山、肇庆、深圳、东莞、惠州、珠海、中山、江门在内的九个广东省地级市。由于广东省统计局未公布地市级的流动人口信息，且这九个城市本身就是广东省内流动性高的城市，这里用广东省的数据近似替代珠三角地区的流动人口规模。与真实值相比，该数据偏高，但仍具有可比性。——作者注） 

除了流动人口在长三角地区和珠三角地区高度集聚化之外，近年来，我国人口和劳动力流动的流动范围和流动半径正以“跨省流动为主”转向“省内流动为主”。

以农民工的流动范围为例，2011至2014年，我国农民工跨省流动和省内流动数量同时持续增长，两者之间的比例大约为46：54。自2015年开始，我国农民工跨省流动的数量开始持续降低，省内流动的数量却依然在增长，整体来看农民工跨省流动的比例不断降低，2020年降为41.5%。这一系列数据表明，近十年我国农民工更倾向于选择在省内就近转移，而非跨省流动，具体见图5。

图 5. 2011—2020年我国农民工流动范围变动趋势
数据来源：国家统计局发布的历年农民工监测调查报告。

省内流动比例持续扩大存在两方面的原因。一方面，全国范围的户籍制度放宽带来刺激效应。我国流动人口的落户门槛逐步放宽，流动人口的福利政策不断优化，基础设施和交通水平不断提升，人们的流动意愿不断增强，整体的流动规模便呈现出扩张的趋势。另一方面，内陆地区追赶式发展带来提升人口竞争力的效应。

随着东部地区的持续发展，内陆地区也不断加快改革步伐，人口流动也从原来的向北上广等特大城市流动，转变为向就近的、经济发达的大中城市，甚至是小城镇转移。比如，在河南省和安徽省这样的中原省份，省内流动人口的比例占据流动人口总数的绝对优势，河南省的省内流动比例高达94%，仅有6%的流动人口属于跨省流动，具体见图6。

图 6. 各省市区外省流入人口与省内流动人口比例
数据来源：各省市区统计局公布的本地区第七次全国人口普查信息。注：北京、上海与重庆属直辖市，三地公布的“七普”数据中不包含内部流动人口来源数据，此处不予讨论。

省内流动不仅可以有效化解流动主体远距离流动所承担的高昂机会成本和经济成本，还能优化本省的劳动力的空间调配，提高本省资源的配置效率，进一步推动本省经济建设。

然而，“省内流动”是否正一步步掩盖或替代“跨省流动”，成为人们在确定流动范围时的首要选择呢？事实并非如此，省内流动的比例确实在扩大，但跨省流动的“存在感”也没有被湮没。广东省和浙江省这样的东部沿海发达省份是跨省流动大省的地位没有发生改变，长三角地区和珠三角地区外省流入人口的比例仍然占据流动人口的绝大部分，东部沿海地区仍然是各省市区人口的集中流入地。以浙江省为例，外省流入人口占本省流动人口总量的63.3%。

三、政策启示

总的来看，我国流动人口在规模、流动方向与范围选择上主要呈现以下新的趋势性特征：尽管流动规模进一步大幅扩张可能存在内生动力不足的问题，但人口向经济发达地区聚集的总格局没有改变，甚至有进一步强化的趋势，尤其是在长三角地区；同时，“跨省流动”仍占据东部沿海地区省市流动人口的主导地位，“省内流动”则在部分内陆省市逐步成为主要趋势。

这种流动人口在东部沿海地区的跨省集聚化与内陆地区流动人口在省内就近转移的格局，不仅说明长三角、珠三角等发达地区作为全国吸纳人口流动重镇的核心地位短期内不可撼动，而且说明，正在崛起的内陆省市的流动人口吸纳能力和人口竞争力也在不断加强。东部沿海地区与内陆地区差异化的这种流动趋势和流动方向，与各地经济发展和结构调整对劳动力和人才的现实需求相匹配，可以实现包括人口和劳动力等要素资源在空间上的优化配置。

我们认为，无论是全国流动人口政策的顶层设计，还是区域性流动人口政策的规制安排，都需要结合“七普”数据所呈现出的人口流动新的特征化事实，特别是新的流动趋势，做出进一步的优化与改进，发挥市场在人口和劳动力流动中的决定性作用，以推动人口、劳动力和人才自由流动市场的最终形成。

全国层面，首先，要充分利用和挖掘“互联网＋”、“大数据”、“区块链”等现代技术，深化城乡间、地区间、部门间和产业间的人口和劳动力流动数据共享机制，建构全国人口和劳动力流动的现代监测系统，为流动人口政策的制定和优化提供动态的现实依据。

这一过程中，要以市场需求为导向，加快建立与流动人口要素供给相匹配的高效的就业岗位与信息需求的实时查询系统，减低劳动力供给与市场需求相互间的信息不对称性和不匹配性，引导人口合理流动。

其次，转变对流动人口的定位，由传统的作为城镇化建设普通劳动力的“蓄水池”，转向新型城镇化建设的技术型人才的“后备军”，加大对他们的就业培训投入，扩大对他们的职业技能培训范围，使流动人口向技术型、专家型、职业化人才转变。

最后，更加注重地区和城乡间人口双向自由流动及其背后附载的系列社会福利的均衡化与平等化，强化和完善农村与欠发达地区养老、医疗、卫生、教育、住房等基础设施和公共卫生条件，发挥城镇与发达地区对农村与欠发达地区的辐射带动效应；与此同时，农村与欠发达地区需要改变传统、单一的劳务输出模式，充分彰显自身比较优势，加大本地区对劳动力和人才的内吸力和竞争力，实现自身的内生式发展和超常规发展。

区域层面，首先，政策的制定要有前瞻性，应该建立一整套人口流动监测与反馈机制。

其次，为减少地区内部人为的政策和制度安排之间的壁垒、冲突与矛盾，“十四五”时期及以后更长的时间里，政策应该朝着区域一体化方向发展。比如对长三角地区而言，可以借鉴美国组建专门的流动人口专项管理机构以及京津冀地区成立协同发展领导小组的经验，在长三角一体化的全局框架和最优目标引导下，建立长三角地区跨省市、多层次的管理和服务机构，发挥不同省市间的协同效应，推动区域无障碍、成体系的人口有序流动的形成。

最后，社会福利的公平化和公共服务的均等化需要在发达地区率先探索并在全国逐步推开。长期以来，流动人口和外流劳动力为城市和发达地区奇迹般的持续增长和飞跃式发展做出了重要贡献，理应享受飞跃式发展所带来的系列红利。作为发达地区，长三角地区有责任、有义务发挥财政、税收等先天优势，率先探索流动人口专门的社会福利公平化和公共服务均等化的机制设计，推动流动人口享受与本地居民同等的社会福利和均等的基本公共服务格局的形成，由此反过来激发流动人口在本地区后续发展中更大的潜力和动力。

未来的流动人口政策的设计需要改变传统的“流动人口某一方面成为问题时才将相关政策的制定和出台提上日程”的被动思维，更加凸显以人为本、以市场为导向，更加主动、开放，更注重多方位的社会融合，并探索和建构与国家经济和社会发展需求相匹配的、完备的现代流动人口政策体系。

在这一过程中，流动人口的平等就业、公平社会保障和均等公共服务等将得到全方位的保护和落实，最终实现流动人口的全面发展，全体人民共同富裕，人民生活更加美好。

(本文作者樊士德是南京审计大学经济学院教授，金童谣是南京审计大学经济学院硕士生。 )