【社论】“税收法定”应说到做到

        根据立法法第八条，基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度属于只能制定法律的事项。仅此规定，远远不够。以立法法修改为契机，在立法法中加入税收法定条款，很有必要。这是税收法治化的要求。

        中共十八届四中全会要求中国加快法治国家建设的步伐。法治国家建设离不开税收的法治化。所有的具体税收制度，各个税种的纳税人、征税对象、税目、税率、税收优惠等税制各要素，都应该立法规定。

        当今中国有18个税种，只有个人所得税、企业所得税、车船税的征收依据是全国人大或其常委会制定的法律。整个税收法律体系中，除了这三个税种的法律之外，就只有税收征管法是全国人大常委会制定的法律。70%以上的税收收入的取得，根据的是“条例”和“暂行条例”。一些“暂行条例”甚至暂行了二十多年。

        不可否认，税收制度的这种现状有历史原因。过去，税收的取得主要与企业和单位有关。如今，随着直接税收入比例的逐步上升，税收与个人家庭的关系日趋密切。税收制度变化，影响的不仅仅是企业的生产经营活动。个人和家庭的收入和支出也受到税收制度的直接影响。这一切，都要求税收基本制度和各种具体税收制度均需经过必要的立法程序。

        税收的基本职能是为公共服务筹集经费，必要的财政收入规模无疑需要保证。与此同时，财政收入的取得应符合现代税收公平、效率和稳定原则的要求。税负的轻与重，从来就没有标准答案。简单的数据国际比较只会误导决策。想说中国税负轻的，找北欧国家来比较；想说重的，找亚太地区来比较。众多纷纭，最后无助于问题的解决。理性思考的结果只能是，只要大家同意，征多少都是合适的。同意之中总是蕴含内在要求，即税收与公共服务的匹配。每一个人，每一家企业，每一种商品，所能承受的税负是一定的。量能课税是基本要求。在合理的空间内，公民或直接或间接表达纳税意愿，是税收民主化和法治化的表现。税收立法，可以让公民有更多机会来表达自己的意愿。税收制度的改变只能走立法程序。这是至关重要的。唯此，行政部门就不容易改变税负，纳税人负担的确定性就有保证。况且，政府职能转变本来就要求对行政部门的行为进行约束。

        事实证明，基于“条例”和“暂行条例”的税收制度不牢靠，税负风险可能因此而生。这次提高一毛钱，下一次就可能提高一块钱，甚至更多。法治国家中，税负不是不能提高，关键在于是否经过必要的立法程序。如果所有的税收制度调整，都按照立法程序的要求，在立法中得到充分讨论，那么制度调整给社会带来的负面影响就会很小。看似简单的税收制度小调整，实际上蕴含着国家治理的重要内容。行政部门随意调整税制的时代必须结束，并适应税收法治化的天下大势。

        基于现实，立法法的修改可先体现税收法定原则，不管是税收的基本制度，还是具体制度，都应该先行立法。税收法定原则的落实可分步实施。全国人大及其常委会要收回税收授权立法权力。税收立法的要义不在快，而在是否适应现实，是否具有前瞻性，是否与制度内在要求相吻合。既有的具体税收制度的调整，从“条例”或“暂行条例”，要逐步过渡到“法”，但必须有明确的时间表。在过渡中，增税政策应冻结。所有新税种的开征，均应通过全国人大立法。