限制土地流转，真能让农民安心进城？——兼与贺雪峰先生商榷

【编者按】

        “造乡”是我们一直关心的主题，乡村面临诸种复杂问题，也有诸多青年为之行动。不过，返乡营造者在活化古建、改造民宿等等方面，往往面临土地限定用途、无法流转等一系列障碍。

        最近仍能看到学者强调，“进城农民要有返乡退路，农村是现代化稳定器和蓄水池”。可参见本期的另一篇文章。

        不过，在互联网时代下，新一代的农民是否还像之前一样务农，这样的“保障”是否还有必要？在此，年轻人有不同看法。

        我的父亲、母亲出生于1960年代初，常常对我提及他们饥饿的童年时光。作为在城市里长大的“80后”，儿时的我难以理解这样的际遇。长大后，我知晓了1978年的家庭联产承包责任制改革。当农村土地的所有权与经营权分开，农地经营权明确到单个农户手中，农村的生产力获得极大解放。尽管社会中还有人食不果腹，饥饿却再也不是我所身处的时代的主题。这样的变化，反映了一个经济学的“铁律”：只有不断解放生产力，才能促进社会经济发展。

        2014年，中国经济正式步入了“增速换挡”时期，前三季度GDP增速下调至7.4%（去年同期为7.7%）。在这一年，为实现经济转型的平稳过渡，中央政府选择启动新一轮农村土地制度改革，进一步解放生产力。2014年1月19日，中共中央与国务院发布《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》，明确提出，在尊重农民意愿的前提下，鼓励有条件的农户流转承包土地经营权。不过，以贺雪峰先生为代表的部分学者，对此提出了担忧：现行的农村土地制度（以及城乡二元结构）为进城农民提供了基本社会保障，而农村土地经营权的流转会破坏这一弹性的社会结构，不利于中国经济持续增长。对这个问题，究竟应该怎么看？在此，本文对贺雪峰先生的观点进行系统回应。

        一、“三八六零部队”绝非农民以地养老的表现

        2000年以来，由于城市务工与农地经营收益的巨大差异，农村的青壮劳力大多选择进城务工。中国的农业生产出现了新的主力：“三八六零部队”（留守妇女、老人）。2012年夏天，笔者曾去成都农村实地调研。如贺雪峰先生所观察到的，留守妇女与老年人通过经营自家农地，似乎能获得基本社会保障。但这只是表面，实际上，他们种植田地的动机，并非为了获得生活保障，而是不得已。

        由于土地的细碎化，以及缺乏年轻劳动力，当地很难种植经济价值较高的作物。成都平原的肥沃土地，竟被当作“望天田”，种植最易管理的玉米，产出效率极低。即便如此，玉米的产出尚不足以偿付农药、化肥等成本开销。当地政府为减少农地抛荒现象，对实质的农业生产给予补贴。在政府的补贴下，农民的种田行为才不至于亏损。真正支撑留守妇女与老年人持续种地的动力，源自农民传统的乡土观念。这些淳朴的农村老人，不忍自家土地抛荒。调研之时，老人常提到：“年轻人已经不会种地了。以后谁给社会提供粮食？”可见，“三八六零部队”现象，绝非说明农民拥有基于土地的社会保障，而是资源低效配置的突出表现。

        在成都，部分乡村突破相关制度限制，在尊重农户意愿的基础上，将农地的经营权出租给专业的农产品生产与加工公司。公司与农户之间达成以下合作协议：1）公司与农户约定农地年租金；2）公司为农户提供专业的技术与设备支持，引导农民生产标准化的农产品；3）公司与实际的生产农户，约定一定年产要求，按期结算。由于土地经营权的“化零为整”，规模化、现代化的生产带来显著收益。

        企业一边对接市场，能比单个农户更好地了解市场需求；一边对接农户，利用自身的技术与资本优势引导生产。如此，不仅农民经营土地的收益成倍增长（农民生产积极性提高，部分年轻人也开始返乡，从事专业的农业生产），而且大幅降低了相关农产品在城市的价格（城市居民的饮食更丰富）。在成都，曾经“尊贵”的蓝莓，已经以各种产品形态（初级产品、蓝莓汁等）流入寻常百姓家。2013年，125g蓝莓的售价可达25至30元。2014年，125g蓝莓的价格大幅下降至10至15元。

        二、只有明晰的产权才能保护农民合法的土地权益

        贺雪峰先生十分担忧，农地经营权流转变相成为地方政府“剥夺农民土地”的手段。这种担忧有其合理性。然而，通过固守城乡二元结构、严控农地经营权流转的方式，保护农民的土地权益，无异于因噎废食。

        从过往的实践看，城乡二元结构无法有效保护农民的合法土地权益。《土地管理法》规定： “征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍”。正是这种非市场的行政估价手段，极大地伤害了农民对土地增值的获取。朱一中等（2013）结合广州市的实际交易案例（从征地到最终的商品房入市），测算出农民、政府、开发商在土地自然增值中的收益分配关系为0.19 : 69.45 : 30.36。如此悬殊的利益差距，简直是鼓励农户采取极端手段对抗征地。

        中央政府在推进农地经营权入市流转的过程中，首先明确了土地登记确权的重要性。信息清晰的农地产权证书以及作为支撑的完善土地法律体系，才是农民合法土地权益最根本的保障。农民无需通过暴力对抗征地，可以选择妥善的运营集体经营性建设用地，获取土地增值收益。

        在成都都江堰，“联建”模式有力推动了震区灾后重建。首先，地方政府对农民的承包土地、宅基地等，统一勘界发证。其次，农户与社会资本共建农房：前者出地；后者出钱。再次，按照统一的乡村规划，对农村居住区进行重建。农户获得舒适的新房；社会资本进入，建成一定的旅游地产。最后，旅游地产为农户提供新的就业机会（如宾馆服务员）和收入增长点（如农家乐），乡村经济韧性恢复，良性发展。可见，有了产证的保障，农户在“联建”过程中，得以自主实现土地增值收益，建设美好乡村。虽然农地经营权出现流转，但在健全的产证基础上，地方政府想要“分一杯羹”的难度却显著增大了。

        三、中国经济的未来是“以人为本”

        贺雪峰先生认为，正是城乡二元结构，使得国家有能力相对自主地分配经济增长剩余，进而使中国能避开“中等收入陷阱”。理论上，这一思路有其合理性。国家将社会财富剩余集聚，投资到高新技术产业，带动整体经济转型。然而，在互联网时代，这样的策略已经过时。

        以台湾地区为例，国民党在新近的“地方选举”中遭遇惨败，这与马英九政府采取的一系列不合时宜的经济政策有关。自2008年以来，台湾主推“台商回流”，希望通过资本积累，再造台湾地区的经济神话。然而，台商回到台湾地区，却难以找到与之擅长的代工产业相搭配的生产要素，反倒挖掘到土地投机的机遇（台商回流后在购置土地、厂房时有优惠便利）。于是，台湾经济未见明显增长，土地价格却强势上升（以新北市为例，2013年，其都市区住宅、商业与工业地价较上年分别上涨13.6%，22.1%与11.5%），带动楼市与物价上扬。

        在美国，苹果公司起源于乔布斯家的车库；Facebook起源于扎克伯格在哈佛大学的宿舍。加州的硅谷并非美国的金融中心。在互联网时代，资本为技术所牵引。哪里有新的生产力，国内乃至国际的资本便会为之服务。台湾地区依靠行政手段集聚资本，结果导致流动性泛滥。可见，贺雪峰先生所设想的，以城乡二元结构支撑以国家投资为主导的经济发展模式，存在显著隐患，更有可能将中国经济引入“中等收入陷阱”。

        2014年，李克强总理提出“大众创业、万众创新”的经济发展思路。反响最为热烈的区域，不在城市，而在农村。2011年以前，广州经济欠发达的揭阳市军埔村曾是著名的“上访村”。2012年，几名在广州打拼的年轻人因城市房租上涨，故回归军埔，依托农房开启“实体店+网店、零售+批发”的电商探索。此后，军埔逐渐形成服装等产业的聚集。除了本地居民外，还有来自全国各地的创业者来此拼搏。在军埔村，乡下人与城里人的鸿沟被击破。这样的蜕变，离不开农房的灵活流转。这些其貌不扬的农房，为数量众多的网商提供了价格合理的仓储空间，使他们的事业逐步发展。与此形成鲜明对比的是，在许多城市的郊区，现代化的大型商贸城空空如也。

上图中，阿里的编辑有错别字，“自费”应为“资费”。不过，这个事实却是很有力的，便宜、高速的网络，在淘宝村似乎发育得更好。

以上四张军埔村的图片来自阿里研究院网站

        目前，中国的新型城镇化战略中，专门强调了发展中小型城镇的重要意义，就是要鼓励类似“淘宝村”的就地、就近城镇化发展。与过往以行政级别配置城市资源的城镇化思路不同，新型城镇化将以市场为准绳，配合产业的发展提供与之相搭配的公共设施与服务，实现“产城一体化”与“以人为本”。

        总结

        长久以来，中国农村土地市场的建设滞后于国有土地市场，更显著慢于社会经济的发展。进一步解放农民的土地经营权力，将形成新的生产力——因为，中国的农业用地产能，还有显著的提升空间；中国的农房，是网商们最好的孵化器。在信奉自由与平等的中国，“以人为本”的城乡一体化，既关注农民进城的自由，也重视城市居民进入乡村的自由。在法治化与市场化的框架下，人们发挥自己的才能，自由选择喜欢居住与工作的地方，平等竞争。这将是中国经济增长的全新动力！

        （作者系城市战略规划师）

        参考资料

        贺林平 (2014). 县域电子商务：从“上访村”变身“电商村”. 人民日报, http://www.aliresearch.com/?m-cms-q-view-id-76538.html.

        贺雪峰 (2014). 进城农民要有返乡退路，农村是现代化稳定器和蓄水池. 澎湃新闻, http://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1277817.

        朱一中, 曹裕 & 严诗露 (2013). 基于土地租税费的土地增值收益分配研究. 经济地理, 33(11): 142-148.