市政厅|日本多摩新城建得这么好，为何还是人口太少？

        在大都市周围，营建新城并完善其基础设施，是否就能达到分流中心城区居民的效果？从日本的过往经验看，这个答案非常不确定。以多摩新城为例，当下实际的人口和用地规模只达到当初规划的一半左右，其中有外部环境因素，也有当初未能考虑到的老龄化等问题。

        这里再介绍下日本都市圈的新城开发。二战后的日本政府，为解决人口和产业在城市中心区过度集中带来的严重城市问题，并为阻止城市过度膨胀所导致的建成区无序蔓延，于1956年制定了“首都圈第一次基本规划”，之后分别于1963年和1966年制定了“近畿圈整备法”和“中部城市圈整备法”，并以此为依据，在东京都市圈开展了地域整治规划与新城开发活动。特别是，到了1960年代，日本经济有了较大发展，东京、大阪、横滨等都市圈人口急剧增加，在国土规划和大都市圈的地区规划指引下，日本加快了新城建设步伐。

        东京都市圈有代表性的新城，有多摩新城、千叶新城（可在澎湃新闻站内搜索“柏叶”查看千叶的柏叶新城案例）和筑波科学城等。日本期望通过这些新城的建设，改变东京单一集中型的城市结构，实现多中心型结构的规划意图。多摩新城位于东京西部，距离东京都中心——银座约30公里。新城建设范围为东西长14公里、南北宽2-4公里的丘陵地带。规划面积为29.8平方公里，规划人口30万人。多摩新城于1965年制定规划，1966年开始建设，其公交设计细致、基础设施完善、住宅多元化，但实际规模也并没有达到计划预期。

        公共交通引导开发（TOD）的模式

        为推进多摩新城的开发建设，接受东京都的辐射，构筑区域交通网络，多摩新城规划建设有小田急线和京王线两条快速铁路，可便捷通达东京都市圈的任何地方。新城沿轨道交通呈带状布局，新城内规划有三个轨道交通站点，在站点周边高强度开发，建设新城商业中心及居住区中心。这种公共交通引导开发（TOD）的模式，使得交通的功能和服务业的功能高度重合，带动了地价升值，并增加了就业机会。

        为支持新城的轨道建设，政府制定了多种计划，如“新城铁路建设计划”。这个计划用于促进新城的铁路建设，中央和地方政府将给予高达18%的补贴，达到工程全部合理建设费用的36%。对乘客，政府制定了交通补助政策，大部分日本公司承担居住在新城的员工乘坐公共交通的通勤成本。这些政策促进了公共交通的发展，限制了多摩新城居民乘坐私家车上下班的通勤交通，避免了路面交通拥堵。

        完善的公共服务设施配套

        多摩新城最初的规划目标是作为东京的“卧城”，主要满足部分东京人口的居住需求，1970年代调整为建设工作居住平衡的城市。如今，多摩新城具有完整的城市功能，拥有完善的商业、文化、娱乐、教育、医院等公共服务设施。这些公共服务设施的档次、标准可以与东京都相媲美，甚至更优。高品质的公共服务设施，无疑对新城吸引人口和产业入驻至关重要。

        多摩新城有两条主要的商业步行街，贯穿城市中心地区，沿街布置有大型的综合性超市和品牌购物店，满足居民多方面购物需求；在居住区中心，有各种专门商店，便利居民日常生活。

        多摩新城重要的文化娱乐设施，包括三处图书馆、一处综合博物馆，以及一座Sanrio Puroland主题活动乐园。乐园是Hello Kitty粉丝的天堂，也是孩子们温馨的家园。这些设施不仅为多摩市民带来丰富的文化娱乐生活，也同样吸引着周边东京地区、全国乃至世界各地的游客观光。

        同时，新城拥有多所现代化、高品质的小学、中学和成人教育学校，学生可在新城就近完成全部基础教育，不必去东京都择校上学。此外，完善的综合性医院为新城居民提供有保障的、高质量的医疗服务。为了满足市民精神方面的需求，还兴建了多座寺庙、神社、教堂等。

        多元化的住宅产品

        多摩新城为居民提供了优美的居住环境和多元化、高质量的住宅产品，对东京都的居民具有很强的吸引力。多摩新城规划了23个近邻住区，平均每个近邻住区面积约100公顷，住宅户数约3300户，人口规模约12000人（实际开发了21个近邻住区，大部分住区实际住宅户数和人口规模未达到规划规模）。每个近邻住区都是独立的单元，原则上有一所初级中学、2所小学、2个幼儿园、2个保育院，设有诊疗所、商店、邮局、图书馆、储蓄所、体育设施和儿童乐园等公共设施。步行道把各个住宅片区同近邻住区中心、幼儿园和学校等连接起来。每四到六个近邻住区构成一社区，每一社区内设有社区中心、综合医院、公园等，各社区再组合为新城，形成“邻里－社区－新城”的结构。

        多摩新城在开发之初，首先开发的是面向中低收入家庭的小户型的中高层住宅群，利用售价便宜来吸引“人气”。1973年以后，住宅设计倾向于较大面积户型，以五层公寓为主。 1976年以后，走向多样化的住宅类型，如高层住宅楼中楼等。1984年以后，大多数住宅是带有自家庭院的独栋和双拼住宅。1996年，新城共有2.6万套住宅。从所有形式看，私有占52.9%，租赁占47.1%。从建筑形式看，约75％的住宅是4-5层的集合住宅，5％为3层或3层以下，余下的20％是高层住宅。多元化的住宅产品基本满足了不同人群的需求。

        新城实际的开发规模没有达到规划预期

        多摩新城最初的规划规模为：人口规模30万人，建设用地规模29.8平方公里。目前，实际的人口和用地规模只达到规划的一半左右。1966年之前，多摩市大部分地区都是农村，人口稀少，自1966年多摩新城开发以来，不断有人口入住，使人口数量快速增加，1995年之后人口曾一度减少，近年来平稳并有略微增加的倾向。2009年统计显示，多摩市总人口14.5万人，其中男性7.2万人， 女性7.3万人。多摩新城建成区面积约16平方公里，远没有达到规划的用地规模，目前仍有大量空地待开发。

        其主要原因有：一是新城住房的吸引力不断下降。主要体现在两方面。首先，在住房方面，（1）住房产品和结构不尽合理：大约一半的集合住宅采用拥挤的2房和3房设计，这些集合住宅大多是5层建筑，没有电梯，这样的住宅产品不太适合老年人、单身家庭及丁克家庭（单身和丁克家庭数量持续增加，在2005年占到总家庭数量的一半）。（2）住房的价格优势逐渐减小：日本经济持续低迷，东京中心区房价下降较快，中心区和外围的住房价格差变小，造成部分新城的居住人口回流中心区。其次，新城提供的就业岗位仍有限，难以满足职住平衡要求。新城的规划理念是强调均衡发展、自给自足，不仅为居民提供足够的居住设施、商业设施和康乐设施，而且还能为居民创造充足的就业机会。但新城的产业发展动力略显不足，可提供的就业岗位有限，不少居民就业仍要到东京中心区。

        结语

        当前国内的新城新区建设呈现风起云涌、愈演愈烈之势。中国城市和小城镇改革发展中心调查了156个地级以上城市，其中提出新城新区建设的城市，有145个，占比90%以上。纵观国内新城新区的规划建设，存在诸多问题。

        一是，国内新城新区建设往往是大手笔、大尺度，规划面积和人口超越现实需求。145个提出建设新城新区的城市，规划的新城新区人口约80万，与其现有城市人口相当。对比多摩新城，其在东京都市圈内属于规模较大的新城，位于拥有3000万人口的东京都市圈，发展至今才15万人，没有达到规划预期的规模。所以，应该更加理性、更加合理地确定新城新区的规模。

        二是，国内新城新区建设以房地产开发、土地财政为导向，而相应的公共服务设施配套建设滞后，缺乏便捷的公共交通支撑，缺少就业岗位。新城新区不能提供完整的城市功能，其住房只能用来居住或投资，因此冷冷清清缺乏活力，常常沦为“卧城”、“空城”。反观多摩新城，则是功能完备、公共交通发达、服务设施齐全的城市。

        三是，国内新城新区建设急功近利，急于求成。为了尽快出政绩，出形象，一些地方拉开框架铺路修桥，指望用几年时间建成新城新区。殊不知，“罗马不是一天建成的”。多摩新城用了二十多年时间才基本建成，短期内建成一个新城新区的想法是不切实际的，超前建设的基础设施会造成很大的资源闲置和浪费。

        通过多摩新城的例子，我们必须冷静地看待新城新区的开发热。新城新区建设要遵循城市发展规律和经济发展规律，必须走低碳、集约、可持续的发展道路。任何违背客观规律的做法，势必会导致可悲的下场。

        （作者系国家发改委城市和小城镇改革发展中心规划一所所长）