市政厅|王守清：PPP不是政府推卸责任的借口

清华大学王守清教授

        PPP（Public-Private Partnership），在国际上，依据其字面含义，指的是“公私合作伙伴关系”。但在中国的实践中，与政府合作、代表商业力量的一方，不乏国企或混合所有制企业，故也有学者认为“政企合作”的表述更准确。而目前官方确认的说法，则是“政府与社会资本合作”。

        近几个月以来，这个概念似乎格外受欢迎，受财政部“76号文”推动，各地纷纷上马PPP项目。但是，参与者和公众也不乏疑惑：PPP项目的上马，是否仅仅为了缓解政府财政压力？究竟要怎么做PPP？

        清华大学的王守清教授，对PPP领域的前沿理论、国内外实践有着长期深入研究，在中国《基础设施和公用事业特许经营法》（即PPP法）的立法过程中，他做了大量工作。他认为，PPP不仅是投融资模式，更是制度创新。11月中旬，澎湃新闻记者对他进行专访，以期解答PPP实践中最紧要的原则性问题。

        PPP不是政府推卸责任的借口

        澎湃新闻：当下中国为何要推PPP？

        王守清：我们现在所谈的PPP，更多的是广义的，即只要是企业获政府授权，出钱出力与政府合作，提供本该由政府投资提供的基础设施和公用事业等公共或准公共产品或服务（注：后文统称公共产品），都可以叫PPP。

        而国际业界对PPP的定义开始是偏狭义的，即政府和企业长期合作提供公共产品，但政府不是直接行政干预，而是通过政府在项目公司占有股份等商业方式，来干预项目运作，以保证公众的利益，共担风险，共享收益，同时体现契约和商业精神。

        这轮财政部力推PPP，是由城镇化进程的巨大需求推动的，特别是基础设施和公用事业（注：后文统称基础设施）。地方政府财政支出压力加大，而之前地方政府的债务已经高企，难以为继。因此，从中央到地方政府，都在积极鼓励社会资本进入基础设施等领域，参与投资和运营，即PPP。也就是说，PPP将为基础设施提供重要的资本和专业支持。

        PPP的意义有哪些？首先，PPP可以提升公共产品的效率和服务水平，发挥企业的能动性和创造性；其次，PPP更重要的意义，在于转变政府管理方式，从参与提供基础设施的全过程，变成对该过程进行规制，更关注产品、服务和价格，发挥市场力量；最后，PPP可以部分缓解政府资金短缺问题（特别是通过PPP经营性项目）用社会资本提前建设，提前受益，促进经济发展，提高人民的生活水平。

        做PPP，政府不是把工作完全甩给企业，也不能逃避特定性质项目的支付/补贴责任，而是要转变管理方式和重点，严格监管产品质量、服务水平和价格等。因为提供公共产品的终极责任是政府的。另外，PPP项目有政府支付、用户支付、用户支付加政府资源补偿(注：政府资源，如钱、地、旅游、矿，等等；政府资源补偿：Resource Compensation，RC)三种，只有后两种能减轻政府财政支出，特别是当期财政支出。政府不能全部依赖PPP解决财源问题，对需要政府支付或补偿的PPP项目做多了，政府会形成大量长期债务，或损失资源。

        澎湃新闻：PPP有诸多类型，政府应怎样选择？什么样的项目适合用PPP？

        王守清：是否采用PPP，很大程度上取决于项目本身的性质，包括技术复杂性、收费的难易程度、生产或消费的规模、设施的规模等。比如，因为PPP项目复杂、谈判耗时、前期费用高，就会对项目规模有一定要求，除非其PPP模式已比较成熟，各方很容易谈判签约，否则会因前期费用占项目总投资的比例过大，并不合算。

        自然资源开发是最适合做PPP的，其次是基础设施。因为通过自身运营，可以收回投资并赚到钱。对政府而言，最应关注的是，应用PPP能否提高项目的建设和运营效率。其最典型的体现是，项目产品价格降低、服务水平提高。若不能达到这一效果，做PPP意义不大，除非是迫切需要该项目，而政府又没钱。政府不能把PPP当做推卸提供公共产品责任的借口。

        一般而言，技术比较复杂，对设计、建设和运营全过程集成要求高的项目，通过PPP，让企业全过程集成交付产品，比较容易提高效率、降低价格。另外，不能把PPP模式当做万灵丹，不顾项目的特性和环境。例如，与国家安全有关、易受百姓反对的项目(如核电站)，或对项目的范围、其产品/服务的质量和要求等不能明确界定的项目（如纯软件系统），一般不太适合采用PPP的方式。

        什么时候做怎样的PPP项目？从政府的资金情况看，政府在短期和长期都没有钱时，可优先做用户付费的PPP项目，即经营性项目，如收费高速公路、桥梁等基础设施项目；政府短期没钱但长期有钱时，做用户付费加政府补贴运营的PPP项目，即准经营性项目，如污水和垃圾处理等市政/公用事业项目；政府有钱时，做主要由政府支付的PPP项目，即公益性项目，如学校、养老院和监狱等社会事业项目。

        新建项目对应模式常是BOT（Build-Operate-Transfer，建造-经营-移交）或BOOT（Build-Own-Operate-Transfer，建造-拥有-经营-移交）；升级改造项目主要对应TOT（Transfer-Operate-Transfer，移交-经营-移交）；还有各种演变形式，如服务外包、运营外包等。当然，这些都是广义的PPP。

        在我国实践中，自1990年代末以来，BT（Build-Transfer，建设-移交）形式被大量应用。BT的做法就是，企业获得政府的授权后，出资和贷款为政府建设项目，项目建成后交给政府使用，政府一般2-4年内向企业分期支付，也就是回购。与政府投资建设项目不同的是，政府用于回购项目的资金，往往事后支付，多通过财政拨款或其他资源（如土地）补偿。实践中，因我国法规不完善、操作不规范，特别是不少地方政府不顾财政(回购)实力，最后BT造成大量地方政府债务，主要只是解决了政府缺钱建设基础设施的燃眉之急。而且，由于企业仅参与建造，没有参与运营，因此也没有考虑全寿命期的效率提高。我国 BT 项目的成本是比较高的，一般比传统模式贵10%~20%。

        2012年12月，BT模式已被中央有关部门基本叫停(见财预[2012]463号通知)。但为规避通知的限制，各地出了很多假PPP之名实为BT的所谓“创新模式”。其实，只要政府在特许权协议中，限制企业转让股份的时间（如最少十年），和限定转让后必须持有的最少股份（如要大于20%），这些模式就都被限制住了。本质上，这样的做法之所以存在，还是地方官员想做政绩，不想提高效率，不考虑可持续性；当然，央地之间财权和事权不对等，是宏观层面的原因。

        依照国际惯例，投资者多是以成立项目公司（即特殊目的载体，Special Purpose Vehicle，SVP）的形式来做PPP。以项目公司的名义去贷款，则有可能实现有限追索，同时便于管理，如责权利明确、追求全寿命期绩效、利于股东进出等。同时，如果政府在项目公司中占股份，则为狭义的PPP，这也是财政部目前力推的，它最适用于对国计民生较重要的项目，用商业而非行政的方法，加强对项目的控制，共担风险，共享收益。

        当然，因我国金融体系不成熟和垄断，即使成立项目公司，也比较难实现有限追索，故过去不少项目并未成立项目公司，采用混合所有制的项目公司则更少。

        澎湃新闻：一个PPP项目的实施，应该分为几个阶段？现下的实践操作改进方向是？

        王守清：国际上一般分为“准备”、“招标”、“融资”以及“实施”四个阶段，参见上图。但我国目前更多还是按照传统工程项目的流程，多数采用2000年1月施行的《招标投标法》。相比国际上的做法，我国的流程主要缺少是否该应用PPP的物有所值（Value for Money,VfM）评估，缺少开标后政府与企业的详细谈判，缺少草签特许权协议后到正式签约之间的融资期（当下的实践是融资完成后才能正式签约）。

        这其中有很多问题。我们目前没有专门针对PPP的法律，而《招标投标法》和2003年施行的《政府采购法》，在选择投资者方面，都有不适应PPP项目的地方。

        《招标投标法》强调工程建设项目，《政府采购法》强调使用财政性资金。二者适用于大多数PPP项目，但有些PPP项目并非工程建设项目，故不应适用《招标投标法》；有些PPP项目是用户付费，或无法判断是否属采购范围，不应适用《政府采购法》。实践中，两部法律都以公开招标为主要方式，整个招标过程过于严格，对长达十几、几十年的合同，没有给政企双方足够的协商空间。

        相比而言，《政府采购法》的使用较麻烦，而在项目设计没出来的时候，《招标投标法》也不适用，因包括政府要求在内的很多细节还不知道，故很难估算成本。总之，目前选择PPP项目投资者时，两法的适用性各有优缺点，应考虑项目类型（如基础设施，社会事业）、付费来源（如政府，用户）相应选用，当然，最好还是应完善相应法律，完善PPP项目的招标方法与流程。

        如果能让目前存在但不规范、不透明的企业自提(unsolicited proposal)也作为PPP项目的规范和透明的立项方式之一，而不仅局限于现有的政府招标(solicited tendering)方式，必将激发企业的能动性和创造性，有利于PPP发展。当然，政府建立相应的规制很重要。

        要解决的大问题

        澎湃新闻：我们在实践中，把PPP等同于特许经营，怎么看这种理解？管理体制如何对应？

        王守清：我国特许经营的内涵，比英文原文Concession的内涵扩大了，其实已基本等同于PPP。正在立法阶段的《基础设施和公用事业特许经营法》，本质就是针对PPP的法律。法律之所以用“特许经营”，是尊重中国过去法规政策一直用“特许经营”的历史，但其内涵已做扩充，在上述《特许经营法》的征求意见稿中，特许经营的定义与PPP基本相同，可与国外接轨。这里也考虑了目前国企主导PPP市场的现实——若用PPP，很难用“私”来定义国企。

        目前财政部推的PPP，强调成立混合所有制的项目公司。其实，过去的特许经营项目公司也有混合所有制的，故不能以此隔断PPP和特许经营。

        至于管理体制，PPP涉及面太广，不是任何一个单独部委能完全管控的。因此，建议成立一个专门的PPP机构，协调管理立项、评估、筛选、招投评标、监管、统计、经验总结推广、实施指南、示范合同等。如果不能成立实体机构，则应成立一个明确由某个部委（发改委和财政部都行）牵头的跨部委PPP机构。不过，依照过去各部委权力和职责划分，项目立项是发改委或专业部委（如交通部、住建部等）负责，而这次是财政部力推PPP，但对不需要财政出钱的项目，财政部似乎还没有什么实质权力。

        澎湃新闻：怎样看民企和国企在PPP中各自承担的角色？

        王守清：从实力而言，民企和国企主要的差别，在于融资能力的问题。国企负债达到80%~90%，都还能贷到款，而民企即便负债大大低于这个比例，也贷不到款。这当然有企业信用的问题，但这也是目前国企、民企起点差距最大之处，或可称作最不公平的地方之一。

        对一些需要大型设备和高技术的项目，比如地铁，国企的确有优势。但在其他方面，民企和国企没有太大的本质区别。地铁、高铁这些项目，可能更适合国企，其他类型的PPP项目，民企都可以做，且它们的表现不差，特别是在污水和垃圾处理等领域。民企最担心的，是政府没有契约精神。法制和政府信用是比较大的问题。国企虽然也担心这些问题，但没有那么在乎，因为毕竟都是体制内的。

        我认为，在PPP领域，完全排除国企、央企，是不合适的。但如果一直由他们主导，也就与以前财政部没有力推PPP时没什么区别了。实际上，对混合所有制，民企并不热衷。如果必须采取混合所有制，在目前法制、政府信用等方面不足以让民企放心、民企融资难的情况下，民企肯定需要控股或具备较强的控制力，否则，他们不太愿意投资，或仅投资一点点，在项目初期就争取收回，即在乎短期而非长期投资。

        PPP要得到企业特别是民营企业的参与，在目前阶段，政府得给些实在的鼓励和优惠政策，如最近国务院出台的《关于支持铁路建设、实施土地综合开发的意见》、财政部与税务总局给予公共基础设施项目企业所得税“三免三减半”政策等。不过，目前的鼓励政策远不足以吸引企业特别是民营企业。

        因此，我们主要应从法制、信用、融资、公平等方面进行改善。这些大问题解决了，项目层面的都是小问题；这些大问题不解决，即便项目层面的问题解决得再好——比如合同签得好，企业也还是处在赌局中，毕竟PPP是长达几十年的长期投资，一旦政府不遵守合同，企业损失严重。

        澎湃新闻：政府和企业合作，其合约应该包括哪些层面内容？您认为当下最易被忽视的是？

        王守清：在《特许经营法》的征求意见稿里，说的都是重点。特别是土地获取、特许期、定价和调价机制、产权归属、政府保证、风险分担、利益共享方式、产品/服务要求、争端解决方式，等等。

        例如，如果政府与企业发生争端了，如何公平合理解决？企业对此是非常无奈的，如果告政府，可能赢了官司，丢了市场；如果不告，则会失去应该得到的利润，甚至损失惨重。

        现实中，政府方面的主要问题是，重上马项目，但PPP方面的知识和能力不足，不重视物有所值，不重视对PPP项目提供的公共产品和服务的监管。

        为确保物有所值，政府需要在招投标时，就通过充分竞争，选出能提供物有所值项目/产品或服务的投资者，再在签合同时落实下来，政府应主要关注产品质量、服务水平和单位价格，切忌承诺回报率。如果承诺回报率，则企业几乎不承担什么风险，也没有太大动力去提高效率和改进服务，甚至可能有意做大成本。

        PPP要做得越来越专业，才能提高效率和服务水平。而政府在特许期内要特别重视监管，并实施奖惩，以保证企业提供的产品和服务符合政府的要求。

        2011年，我应亚太经济合作组织邀请，去澳大利亚参加两周PPP研讨和调研，发现人家政府支付的PPP项目，政府真是按照产出要求（Output Specifications）严格进行监管的，即根据企业提供的产品/服务符合要求的情况，来给企业支付，有奖惩措施。例如，一个火车站的卫生情况如何监管？政府或其委托的咨询机构会先做调研，假设一个清洁工巡视和清理其所管辖区域一圈需要10分钟，特许权合同的附件中，就会定下相应的监管指标：若有垃圾，必须在15分钟之内清理掉。这里考虑了工人5分钟的休息时间。特许期内，一个政府监管人员会微服巡视几个项目，去对卫生情况进行监管（同时也会公布监管标准让公众参与监管）。比如，监管人员可能会发现某处有垃圾，如果没有垃圾，他就故意扔一件垃圾，然后坐在一边看表计时，如果15分钟内垃圾没有被清理掉，就算一次监管不通过。一定时期(如一周或一月)有若干次没有通过，就扣相应的绩效分；如果当月达不到所要求的绩效分，政府这个月就会对支付给企业的钱进行扣减。这才叫真正的监管，理论上非常简单，但关键是我们的政府签约时没有考虑得这么具体和专业，更没有落实。

        对企业而言，需要注意的是，“没有金刚钻，不揽瓷器活”，如果所提供的产品或服务不能符合政府的要求，则可能血本无归。

        根本上说，成功应用PPP模式的基础工作之一，是识别项目各个阶段、各个方面的风险，然后与项目干系人就每项风险进行合理分担，每项风险应由具有相应最佳管控能力和最低管控成本的一方承担。对政府而言，应用PPP模式不是把所有风险都转移给企业，要考虑效率，因为企业对其没有管控能力的风险会要高价；对企业而言，也不能把承担更多风险作为获得更多回报的机会，要考虑自身的风险管控力和承受力。

        澎湃新闻：关于PPP项目的财政可持续问题，金融体系需要如何对应完善？

        王守清：在PPP各参与方之间实现公平有效的风险分担和利益共享，这需要合理的资本结构安排。对PPP项目而言，现行金融体系的最大问题之一，是由于金融机构垄断和政府管制太多、直接融资渠道少，企业的融资成本与发达国家相比高得离谱，故PPP的效率提高效果大打折扣。同时，应区别对待各类项目，对政府补贴或政府付费的项目，要列入长期预算管理，避免寅吃卯粮。

        国际上绝大多数PPP项目，都是基于有限追索(limited recourse)的项目融资(project financing)，以实现项目风险与投资者母公司的分隔，但我国直至2005年才有基于有限追索项目融资的PPP项目，现在虽越来越多(如项目公司仅需抵押质押收费权等即可获得贷款)，但有限追索项目的比例还是极少，主因之一是金融系统垄断和信用担保体系不完善。例如，发达国家的人口比我国少多了，但有上千甚至上万家银行，银行之间的竞争降低了融资成本，而我国仅有几百家银行；国外银行的利润来源不是主要依赖于利息差，很多来自各种金融创新产品和服务，而我国银行绝大多数利润来自于利息差；这些造成银行嫌贫爱富、服务水平低、不愿创新。另一个事实可能也说明了我国金融体系对PPP项目的影响：国外PPP项目多数是金融机构主导，而我国目前多是由缺乏融资优化能力的工程或投资企业主导。

        同时，我国主要的融资主体，即政府和国企，不太在乎融资成本（反正可以想法转移给后一届政府或转移给百姓）。这也间接推高了融资成本。而且，由于前面提到的国企与民企的区别，造成民企的融资成本更高。

        澎湃新闻：在PPP项目中，如何保障公众利益？

        王守清：应该做到的是，全过程程序透明，财务公开，公众和第三方参与立项和评估决策，参与对公共产品的监管，追究决策失误的官员责任，把违法合同的企业打入黑名单，这样才能保障公众利益。过程和财务不透明、没有公众参与决策与监督的PPP，很可能造成官商勾结，而非政企合作。