市政厅|学英国做PPP，该怎么学

        【编者按】

        PPP这个拗口的字母组合，几个月前开始热起来。“政府与社会资本合作”，人们把这个概念与“地方债”、“城镇化”、“混合所有制”、“国企改革”、“政府治理能力”放在一起谈论，对它寄予诸多热情与厚望。财政部与发改委也分别出台政策，对此进行支持。

        实际上，广义上的PPP，在中国已出现30年，是城市基础设施和公用事业建设运营的重要手段。澎湃新闻特地邀请学者、业界分享国内外的理念和实践经验，试图探讨如何为PPP创造更好的环境。

        本文作者的实践经验和理论知识都十分丰富。他从历史根源上为我们讲述了PPP的由来——新公共管理，并认为中国过去的特许经营，并不是我们当下需要力推的PPP。

PPP合作，公私双方之间有天然的矛盾。

        近半年来，我国推动PPP（Public Private Partnership，政府与社会资本合作）方面有着飞速发展，速度之快、力度之大、范围之广、影响之巨，堪为空前。9月24日，国家财政部发布《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，10月24日，李克强总理在国务院常务会议上，又要求积极推广政府与社会资本合作（PPP）模式。这一系列表态，着实让业界大大兴奋。中央部委和地方推出的PPP普及培训课程也方兴未艾。

        本文基于中外PPP实践比较，为业界提供对PPP的基本认识，并提出相应的政策建议。

英国是怎么开始做PPP的

        现代PPP起源于20世纪90年代的英国，而非特许经营的发源地法国，这是一项业内共识。为什么这么说呢？我们来看英国是在怎样的情况下采用PPP的。

        英国1990年完成国有公用事业私有化（Privatization,或称市场化）改革后，社会私人资本已起到缓解政府财政压力、提高行业效率的作用，但反对私有化的声音始终存在。1990年之前，英国政府对民间参与公共建设的模式并不热衷，虽政策明文规定可通过外包（Contracting Out）、公私合资（Mixed funding）和伙伴关系（Partnership）吸引民间参与公共建设，但又规定，任何民间参与的公共建设项目，必须要证明该项目在民间参与模式下的成本和效益要优于传统政府自办的模式，这又为政府推行民间参与带来障碍。

        1992年，欧盟各国签订马斯特里赫特条约（Treaty of Maastricht），英国在协议上承诺降低财政赤字以促进经济一体化。由此，在面对控制财政支出、改善基础设施的双重压力下，英国政府这才开始积极考虑，如何采取政策，将民间资金引入公共建设。当时的内阁大臣诺曼·雷蒙（Norman Lamount）在其官方报告中宣称“任何民间出资且具有营运收益性的公共建设计划都值得推动”，正式提出鼓励公私部门合作的政策方向，期望刺激民间投资，使其也能成为政府层面运营的建设资金。

        然而，多数政府部门及民间投资者对此仍然观望。英国财政部迫于情势，于1993年成立民间融资小组（Private Finance Panel,PFP），1994年又宣布，所有资本性投资项目均需要进行民间融资可行性的测试（Universal PFI Testing）。民间融资小组于1995年11月出版系统性介绍PFI（Private Finance Initiative,民间融资计划）模式的手册。至此，所谓PFI概念逐渐发展成熟，从过去注重“公共设施建设”逐步转为强调“公共服务的提供”。

        现在看来，这实际上是基础设施投资领域的一次重大的理念飞跃。但英国以PFI模式建设的基础设施项目并未马上增多，还处于尝试阶段。1992年至1997年，全国PFI项目总额约70亿英镑，单英法海峡隧道项目就占据35亿英镑。

        直到1997年，托尼布莱尔领导的工党上台执政，对相关法律制度进行一系列修订调整，PFI模式才真正开始被广泛应用。工党政府要求各部门提出PFI项目清单，还专门对国民医疗系统（NHS）制定相关法律，使其能采用PFI模式；并修订地方法规，使地方政府有推动PFI和签约的资格。1997年7月《国家卫生服务法案》颁布实施，使医院成为可与民间机构签订PFI协议的合格主体，同年12月，英国《地方政府契约法案》公布实施，地方政府获得与民间机构签订PFI协议的法定资格。

        针对PFI制度本身，英国政府还委托马尔科姆·贝茨爵士对PFI进行全面检讨，并于1997年6月提出包含29项建议的第一版贝茨报告（Bates Review）。根据该报告，英国政府当年9月设立协助专业主管部门、进行PFI研究的PFI推动小组（PFI Taskforce）；在1998年11月第二版贝茨报告的考核和建议下，成立独立的永久性的公私合资公司PUK（Partnership UK，由中央政府部门与巴克莱银行等合资组成，私人部门占51%，政府部门占49%），在PFI执行程序精简化、招标成本的降低及案例经验的学习，从事长期系统性研究，并扮演提供政府政策建议的专业智库角色。在地方层面，英格兰和威尔士地方政府与民间合资成立了4Ps公司（Public Private Partnership Programme），辅导地方政府部门推动PFI项目并解决实际问题。

        在相关法律法规逐步完善并建立完整的辅导机制的条件下，PFI模式在英国得到快速实施，英国政府也建立了完整的法律、政策、实施和监督框架，迅速积累了大量案例经验和研究成果。其重大举措包括，1996-2000年出台PFI技术准则（PFI Technote1-7，内容涵盖会计、采购、顾问、选择、公共比较因子的确定、合同管理和设计品质等），2003年出台PFI合同标准（第三版），2004年8月英国财政部出台《物超所值（Value for Money）评估指导》，2007年出台PFI合同标准（第四版）。2000年，PFI模式形成的经验和理念，扩展到其他公共服务，促使英国政府成立政府采购局（OGC，Office of Government Commerce），形成了一整套有效的采购办法和机制。

        这些举措结合以“物超所值”[Value for Money，指基础设施在全寿命周期内能够满足用户要求所投入的成本和获得的服务质量（或功能）的最优组合]为核心理念的PFI实施机制，使私人资本明确看到了稳定的政策和利益所在，极大地激发了私人资本进入英国基础设施和公共服务市场的兴趣，英国的PFI/PPP很快成为世界各国学习效法的标杆。

英国PPP的理念和执行

        英国推动PPP成功，有其偶然因素，但更是历史必然。在理念层面，主要有两方面认识转变。

        一是政府的执政方式。20世纪七八十年代，新公共管理思想兴起，认为要改善社会治理模式，提高政府对公共事务管理的绩效，就应引入私人部门的市场力量和激励、竞争和考核机制，甚至可将政府事务向市场私人部门外包，政府要向市场购买物品和服务。

        1990年代的英国，处于新公共管理思潮的中心，甚至有人提出新公共财政管理（New Public Financial Management,NPFM）的思想和举措，要求政府用权责发生制记账，并按照市场规则确定成本与价格，建立业绩指标、预算授权、公共服务审计和公共项目全寿命周期内的“物超所值”（Value for Money,VfM），建立负责任的政府（Accountable Government）。

        1997年，英国工党上台。布莱尔领导的工党提出了所谓“第三条道路”，主张全社会共同参与国家事务的治理，而非撒切尔主义的完全私有化（Privatization）。在很多事情上，政府可同参与者谈判、协商，一起找到解决问题的方式，而非任何问题都要动用国家行政力量。因此，建立公共和私人部门之间的合作，即PPP，与布莱尔的执政理念一拍即合，也是工党政府大力开展PFI的理论基础。

        其次是对基础设施的认识。公共基建主要指基础设施。传统的认识，将基础设施作为国家和社会的具体资产，而此时的英国理论界已将基础设施与公共服务紧密结合，认为基础设施的终极目的是提供高效、优质的公共服务，而非提高国家GDP数字。这样，基础设施的所有环节——规划、设计、建设、运营、维护和服务，都被整合起来。

        建设基础设施，不是要高大上，而是要让其在生命周期内提供真正的、持续的和有价值的服务。其服务的价值需要让使用者感觉到。如果一项基础设施不能提供令人满意的服务，就是不值得建的。如果基础设施的服务超过使用者或公共财政的支付能力，或同样的支付水平能获得更好的服务，其价值也要打折扣。所以，比较投入服务的资金与获得服务的价值，是评判基础设施的一个标准，这就是资金价值，即Value for Money（VfM），“物超所值”。这样，提供基础设施服务的一切工作都要紧紧围绕“物超所值”来规划、设计和实施。

        在具体执行层面，英国的PFI/PPP模式深刻地影响了欧美、亚太和拉美等国，这些国家建立了适合本国PPP的政策框架和实施要件，但关键要素和内容仍与英国的PFI/PPP模式相仿或一致。

        总体而言，英国的PFI/PPP模式的要点可概括为三个工作面和五个实施机制。

        三个工作面是招商管理、风险管理和绩效管理。招商管理主要指整个项目前期招商阶段的管理，从项目设计、方案选择到最后确定中标者，政府在招商阶段就要确立“物超所值”的目标，这是整个项目成功的基石。风险管理是护佑PFI/PPP项目成功的关键环节，除了公私双方形成风险分担和责任分担外，更重要的是要建立共同合作机制。绩效管理包括监测机制和支付机制，体现了PFI/PPP模式注重服务的理念，以及完整的事前、事中和事后监管的原则。

        1.以“物超所值”为核心的政策和实施机制

        在项目前期，就要落实“物超所值”思想。其逻辑根源是，项目主要采用财政支付，财政来自赋税；纳税人即为设施和服务的使用者和消费者，财政使用理应受社会严格监督，力求做到将纳税人的钱用在“刀口”上，支付与服务对等。招商阶段的“物超所值”主要做好四方面的工作：

        一是订立清楚的计划目标：在做计划之前，政府部门最高决策者必须要考量，对采购方案的期望是什么，希望达到怎样的采购成果。

        二是选择合适的采购程序：PPP/PFI专案通常是各公共服务类型之中的重要计划，采购过程关乎结果。例如：过程必须遵守相关法令规定，必须设计良好的竞争机制，以达到“物超所值”最佳化的采购程序。

        三是选择最佳竞标计划方案：主办机关必须制定明确标准，据以筛选竞标计划书，在任何单独协商及议约过程中，均应维持获选标案的品质。

        四是进行采购过程中的动态检讨：整个采购过程中，均应适用这个原则。随着采购过程深入，执行单位对方案边界的界定（scoping)及相关契约条件的构想趋于成熟；若原先设定的条件有不适宜之处，应予以修正，选择最适当的方式达成采购目标。

        这四个要点均有具体实施内容与步骤。这里笔者重点描述公共部门因子比较（Public Sector Comparator，PSC）和产出标准（Output Specification）的确立。支付机制（Payment Mechanism）、风险分担（Risk Allocation）和合作机制（Partnership）的基本原则和框架也在这个阶段形成。

        公共部门因子比较（Public Sector Comparator, PSC）

        基础设施的建设运营和后续服务相当复杂，牵涉诸多方面。政府在推行PFI/PPP模式时，首先要研究判断，项目是否应采用PFI/PPP模式。常用的方法指标，就是对该项目设立一个公共部门比较因子，一般将比较因子设定为全寿命周期内全部成本对项目实施当期的折现值。如果传统的完全政府财政投资模式下的总成本折现值，比PFI/PPP模式下的折现值大，那就按照传统模式操作；反之，该项目就适用PFI/PPP模式。当然，实践中PSC的设定更加复杂和精妙。公共部门因子的比较，可避免一些不适合PFI/PPP的项目硬性采用这一模式。它是确定PPP/PFI适用范围的操作办法，也划定了政府和市场的边界，即在市场不能发挥效率的地方，是不能做PFI/PPP的。

        2.风险管理

        风险管理包括风险分担和合作机制。在契约中，明确政府与私营部门双方应承担的风险，并建立合作协商的组织或机制，分配因承担不同风险而获得的不同收益，同时就可能出现的问题和争端设立事先的内部解决机制。

        风险分担指的是，设施建成后需长期运营。在基础设施全寿命周期内（正常使用和维护，大约需30-50年，甚至更长），出现各种的风险非常正常。由于基础设施是资金、技术和管理密集的载体，企业的专业力量能化解风险，而政府往往无能为力；相反，土地、动拆迁、规划和政策的风险，多数会超出市场能化解的能力范围。化解各类风险的能力，往往决定PFI/PPP项目最终成本的高低。

        所以，在PPP项目实践中，首先要对风险进行正确的识别、分析与评估，然后进行合理分担。政府如果把所有风险转移给企业，会超出企业能化解的范围，企业相应也会把成本抬高。实践中，大量风险是与责任结合的。所以，责任按专业分工、风险按能力分担，是PPP项目风险管理的黄金原则，在PPP项目契约中，需对此加以明确具体的规定。

        PPP项目与其他私人参与模式一样，建立公私合作机制十分重要。公私合作机制，是一种基于平等交易和共同目标的合作。对双方均不能承担的风险，建立一个开放合作框架，共同协商克服困难。合作框架包括：在合同上约定明确双方承担的职权；专门签订合作协议，建立有效的合作机制；公开经营账户；设立专门的合作关系管理团队等。有了合作机制，项目如果遇到法律、政策和合同的变更，双方会进入合作、商谈甚至重启谈判的通道，相应问题会得到有效解决。

        3.绩效管理

        PFI/PPP的绩效监管主要由两项制度完成，即绩效监控和支付机制。作为对PFI/PPP项目“物超所值”的闭环，绩效管理的原则、内容和方式也要在招商阶段确立。其中，最重要的是确立产出标准（Output Specification）。

        产出标准是绩效监控和支出机制的依据。它指PPP投资商、运营商最终需要向政府购买方和消费者提供的服务成果，是从基础设施转向公共服务的重要一环。政府部门必须仔细考虑自己要求的服务的质量，以及长期提供服务的所需成本。

        产出标准在招商阶段前期就要确立。这对政府能力确实是一项挑战，也是项目成败、能否找到合适的合作者的关键。政府不仅需要想明白自己到底要什么，是设施还是服务，还要弄清楚市场到底有无能力提供所需服务（如果市场不能提供，只能政府自己提供）。所以，产出标准一般需要满足SMART原则，即明确（Specified，标准要明确）、可测量（Measurable，服务的成果可测量）、可获得（Achievable，企业能提供）、务实（Realistic，企业可以做到）、及时（Timely，政府可以定期及时检查）。政府在三公原则下，也可邀请企业共同参与市场企业确定产出标准。

        绩效监测（Performance Monitoring）依照产出标准而实施。绩效监测主要是围绕服务的可得性（Availability）进行的。由政府部门提出服务的可得性要求，在实施过程中对服务可得性进行监测，最后由政府部门根据服务可得性完成状况进行支付。

        绩效监测一般由政府或政府委托专业第三方实施。公私双方在招商谈判的过程中就要约定绩效监测的制度，包括监测的主体、内容、方式、频率和费用等，并在合同中加以明确。英国在PFI项目中，将绩效指标量化为具体分值，称为绩效分值（Performance Points）。分值的确定也有科学周详的考量。承包商提供服务并达标，会获得绩效得分；而如果未提供服务(unavailability) 或提供服务未达标（substandard）就会扣分。对承包商而言，扣分意味着收益损失。承包商需要及时改正，否则，政府会通过棘轮机制对承包商进行层层加罚和扣分。

        支付机制也依照产出标准实施。它是PFI/PPP项目最鲜明的特征之一，是确保项目操作风险向服务的提供者进行成功转移的关键要素，也是PFI/PPP合同最重要的部分。

        支付机制是一种经过正式商定的支付程序，即通过这种程序，对所提供的服务进行支付，并将支付与服务的绩效水平联系起来。支付机制既提供了一种绩效激励方式，也是对有失水准进行惩罚的基础。因此，支付机制是绩效监管和绩效监测的“双保险”。

        支付机制秉承“先服务，后支付”或“无服务，不付费”的基本原则，将各类服务指标综合形成单价（Unitary Charge），政府按单价支付。支付机制必须使政府部门有能力支付服务费用，其中扣款等关键要素的设计，必须符合市场状况，能让承包商接受。支付机制的执行，具有很强的时间要求，在投标阶段须包含在招商文件中，因为支付时间对承包商的财务成本有重要影响。

        定价结构（Pricing structure）是支付机制非常重要的环节，是付费方式的组合，主要分为三大类：固定价格、服务流量与可变价格，以及混合价格。在操作中，有恒定价格、成本价格、固定价格、预定固定价格、边际价格、边际绩效价格、带有和不带有最高价格的目标成本等八种价格机制可用，而非一种定价机制包打天下。

        最后，支付机制必须与绩效考核指标紧密联系。在合作机制中，如变更控制、争端解决、合同终止、公开会计账户与合作绩效监控等，也会发挥重要作用。

        4.PPP推进部门

        英国政令与法令是统一的。尽管如此，在推行PFI/PPP模式的过程中，仍遇到种种不适应甚至阻力。为让中央和地方政府对公私合作项目有更深入的理解，英国在财政部牵头下，建立了政府的咨询单位Partnership UK。它是来自中央层面的半官方、半民间的工作机构。作为独立的研究机构，它还为政府出台公私合作相关政策提供服务，参与具体项目的方案和机制设计，协调政府和社会资本的利益诉求，并为实践者、学习者提供案例分析，积累经验。

        其他国家和地区推进公私合作制度，也采取了类似做法。日本自民党1998年组成了公私合作推动研究会，积极展开公私合作立法工作；公私合作正式被确定为民间参与公共建设的法定模式后，首相府还成立了公私合作推动委员会，专门负责制定公私合作的基本方针与相关规范，并担任反映民间意见的窗口，于必要时向首相或相关行政首长提出制度改革建言。

        5.PPP审计评估部门

        英国PPP/PFI的推行过程是开放的，形成了一系列评估、审计、反思、评议的制度和机制。最著名的是国家审计署NAO(National Audit Office，主要对政府财政支付的项目进行审计)，每年会对PPP/PFI项目进行不定期审计，并公布审计报告。英国议会（the Parliament）会阶段性对PPP/PFI项目实施情况做整体性的评估，并提出建议，以此作为后续政策的基础。一些智库、大学和咨询机构，会开展大量PPP/PFI项目及相关体制机制的研究，如英国的公共政策研究所（Institute of Public Policy Research，IPPR），伦敦大学学院和毕马威、德勤等。

        各种媒体和民间智库对PPP/PFI的评论更不计其数，英国政府也允许对PPP/PFI进行强烈批评的声音。这为PPP/PFI的健康持续带来莫大的好处。

英国PPP的成效

        总体看，英国PPP/PFI取得的成效相当令人满意。成效来自两方面：一是基础设施和公共服务的质量总体提高，带动了相应的产业转型；二是加速英国政府治理现代化的进程。

        先说扩大利用社会民间资本、提高基础设施和公共服务方面的成效。自重启推行和扩大PPP/PFI模式以来，英国历经布莱尔、布朗和卡梅伦三任首相。英国财政部和国家审计署先后3次对PPP/PFI实施效果进行评判。英国财政部在2003年7月发表的《PFI：应对投资挑战》报告中，对451个PFI项目的实施结果的判断是：有88%的PFI项目能满足工期甚至有提前，而70%的非PFI项目工期拖后，73%的非PFI项目超出预算；与传统采购方式相比，PFI项目在选择商业部门的投资商以及之后的合同谈判所花时间比较长，造成工程从开始招标到最后运营之间的时间较长，平均22个月左右；被调查客户中，超过3/4报告认为PFI项目的运营绩效要优于预期。总体而言，PFI项目可节约的总投资平均达到20%左右，即能使“物超所值”有较多增长。

        2006年3月，英国财政部在题为《PFI：强化长期合作关系》的报告中称，超过500个PFI项目中，96%的公共部门业主反映良好，其中89%履行了合同甚至更加卓越，83%的合同精确反映了服务要求；激励机制设计达到了良好效果，在扣罚收入之后，几乎所有的项目服务良好，76%项目达到优良和卓越。

        2011年4月英国国家审计署发表报告《PFI和其他项目的教训》，宣称私人融资或PFI已成为英国中央和地方政府采购基础设施的主导方法。截至这份报告公布，英国已有约700个PFI合同，其中超过500个项目的资本总计达到500亿英镑，合约期一般至25年至30年不等。国家审计署还预计，未来25年英国还要增加总计约2000亿英镑（两万亿人民币）的PFI合同。

        再看PPP在完善英国现代化政府采购和治理机制方面取得的成效。政府治理的现代化理念，催生并完善了英国的PFI/PPP模式。PFI/PPP又反过来促进了英国政府现代化治理的进程。

        英国PFI实践中形成的理念、机制和方法很快影响了英国的政府采购方式。英国政府于1999年7月成立了政府商务办公室（Office of Government Commerce，OGC），其成立目的是在整个政府部门推动政府治理现代化改革。OGC内部设立了民间融资部（Private Finance Unit，PFU），专门负责为公共机关制定和推进PFI政策。针对政府公共采购，OGC出台了一系列政策、制度和机制、研究报告等，深刻改变了政府公共治理的方式，重要标志之一是建立了公共服务协议制度（Public Service Agreement，PSA，为地方政府与中央政府签订的协议，规定公共服务的具体目标）。同时，长期预算规划制度也被引入英国财政体系。

国内外PPP的对比

        随着国内PPP热潮兴起，业界有种普遍认知，即BOT（建设-运营-移交）和特许经营本身是PPP的模式之一，有的甚至坚持认为，只要有私人资本参与都可认为是PPP，如BT（建设、移交）和私有化。

        但对比现代PPP的起源和英国推行PPP的背景、理念和做法，就会发现国内所称“泛PPP”与真正的PPP有很大差别。可以说，“私有化”不是PPP。私有化是英国撒切尔保守党政府推行的政策，是将政府公共服务的责任向市场尽可能转移；而PPP是布莱尔工党政府推行的政府向市场采购公共服务的方式。两者有较大不同。

        那么，如果把我国的“泛PPP”也归为所谓广义PPP，那么拥有大量实践经验和案例的我国PPP，在国际上处于何种阶段和发展水平？

        2008年联合国欧洲经济委员会（UNECE）发表的“促进PPP良好治理指南”指出，世界上PPP已经历三个发展阶段，大部分发展中国家和中等发达国家处于第一阶段，而法国、德国等西欧国家及美国和日本等处于第二阶段，仅有少数国家处于第三阶段，如爱尔兰、澳大利亚、英国。全球PPP市场成熟度曲线如上图。

        按照UNECE的判断，这三个阶段的各自特征是：

        处于第一阶段的国家，已确立PPP政策框架，开始检验配套相关法律的可行性，已着手提出基本概念如VfM（物超所值）和PSC（公共部门比较因子），并从早期交易案例中推广经验教训，PPP已在该国逐步确立一定市场地位；

        处于第二阶段的国家，在第一阶段基础上启动新一轮立法改革，建立专门的PPP部门，优化PPP模式，不断培育潜在的PPP市场，扩展PPP项目产生的渠道，扩大项目的范围，并进一步撬动和扩大资金来源；

        处于第三阶段的国家，已建立边界清晰的综合性“体系”，消除各类法律障碍，优化并复制PPP模式，有更复杂的风险分担机制，有保证的现金流覆盖服务成本，并已获得长期的政治上的认同，有全方位的资金来源，形成繁荣的基础设施投资市场，养老金和私募股权（PE)都愿意投入PPP项目，PPP经验推广至训练有素的公共服务部门。

        对比可知，我国PPP实践水平处于较低阶段，与国外先进水平存在不小差距。这是中国同行要虚心学习，努力改进的地方。现在不是妄称“中国特色的PPP”的时候。

        国内已有这么多所谓PPP项目（按照大岳咨询公司的说法，大概有七八千个案例），为何还处于较低水平？原因很简单，过去的BOT、特许经营并非真正的PPP。真正的PPP扎根于现代化的政府治理理念，扎根于从重建设到重运营和重服务的思想飞跃，也源于企业提供公共服务、承担风险的能力大幅提高。对比之下，我国的PPP在思想理念上还需要提升，实践基础还需要大力夯实。

        我国的PPP大致也可分为三阶段。第一阶段以BOT模式为主，1985年广东深圳沙角B电厂项目拉开了我国BOT实践的序幕，之后广西来宾B电厂等一批有影响的项目迅速开发。该阶段主要以融资为目的，为政府加快城市基础设施建设、偿还历史欠账，弥补资金的不足。所以，以设施建成为目标，较少考虑达成运营和服务目标。更有甚者，BOT模式异化发展成为BT模式（建设-移交），本质是施工企业带资建设，没有运营服务，最后大量地方政府违约欠债，相关企业亏损严重，财政部紧急叫停。所以，BOT与BT模式，没有现代PPP倡导的“物有所值”理念及招商管理机制，更没有服务监测和支付机制等约束双方的手段，造成公共服务质量和效率损失，甚至发生承包商触犯法律等事件。

        第二阶段的标志是2004年建设部126号文倡导的“特许经营”。此后，大量基础设施和公共服务通过特许经营方式，由私人部门提供。BOT成为其主要实现方式。从大量实践看，特许经营往往被政府用来向企业转移自己应承担的责任和风险。项目前期没有严格专业的方案设计、明确标准、分担风险、招标谈判等PPP必要过程，最后政府往往在错误项目中选择错误的“合作者”。

        对特许经营项目，政府在具体事项上并无明确支持，也缺乏有效合作，实践中更没有合理分担风险的说法；缺少可付诸实施的定价和调价机制；企业自觉和不自觉承担大量风险，风险溢价向经营成本转嫁，最后导致公共服务质量和效率受损：一方面，企业经营成本居高不下；另一方面，公众难以承受“市场化”的公共服务价格。社会对基础设施和市政公用事业“市场化”的诟病不断，政府相应政策只好摇摆不定。所以，这样的特许经营，也不是真正意义上的PPP。

        第三阶段是目前我国中央政府推行的PPP标准化、规范化时代。从上述全球PPP市场成熟度曲线和阶段特征分析，我国正在处于从PPP第一阶段向第二阶段过渡的“蛙跳”时期。这一过程或许需要五年左右。

国内PPP的政策导向

        中央大力推广PPP模式，对我国基础设施和公用事业的发展影响深远。

        党的十八届三中全会提出“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。现代化的国家治理体系和治理能力，特征在于政府与社会对公共生活共同治理。政府转变为服务型政府，并利用市场的激励管理机制以及私人部门的能力，投入公共事务的治理和公共服务的提供。政府、企业和公众三方需要对此共同参与，而非政府“主唱”、企业“陪唱”和公众“不唱”。

        真正的PPP是强调政府与企业间合作，形成在公众监督下“物超所值”的机制。不仅符合基础设施和公共服务供应需稳定、持续、高效和精细的基本规律，更与我国建设现代化的国家治理体系的目标高度相符，还是实现这一目标非常关键的载体。

        再看前不久财政部出台的《关于推广运用政府和社会资本合作（PPP）模式有关问题的通知》（简称76号文）。其中强调，PPP“是加快转变政府职能、提升国家治理能力的一次体制机制变革”， 并要求“平等参与、公开透明，政府和社会资本按照合同办事，有利于简政放权，更好地实现政府职能转变，弘扬契约文化，体现现代国家治理理念”。现代国家治理的基石是市场经济体系和现代财政制度，76号文阐明了PPP是“深化财税体制改革、构建现代财政制度的重要内容”,并指出“现代财政制度的重要内容之一是建立跨年度预算平衡机制、实行中期财政规划管理、编制完整体现政府资产负债状况的综合财务报告等”。76号文直接指出PPP“实质是政府购买服务，要求从以往单一年度的预算收支管理，逐步转向强化中长期财政规划”。从76号文对PPP意义的表述中，可清楚看出其吸收了英国PPP/PFI的制度精髓，即新公共管理的理念、政府治理的现代化、新型政府采购制度和长期预算和财政规划制度。

        在PPP具体实施机制方面，76号文吸收英国PPP/PFI模式的内容更多。其中包括“扎实做好项目前期论证工作”、“积极借鉴物有所值评价理念和方法，对拟采用政府和社会资本合作模式的项目进行筛选，必要时可委托专业机构进行项目评估论证”，这正是英国PPP/PFI招商阶段最重要的工作。并在“评估论证时，要与传统政府采购模式进行比较分析，确保从项目全生命周期看，采用政府和社会资本合作模式后能够提高服务质量和运营效率，或者降低项目成本”，这类似于英国采用公共部门比较因子的方法。在项目评估时“要综合考虑公共服务需要、责任风险分担、产出标准、关键绩效指标、支付方式、融资方案和所需要的财政补贴等要素，平衡好项目财务效益和社会效益，确保实现激励相容”，这也正是英国PPP/PFI模式，在招商阶段要明确的风险分担、服务产出标准、支付机制和基于激励的棘轮机制。最后，在加强能力方面，要推动“设立专门机构”，“履行政府和社会资本合作政策制订、项目储备、业务指导、项目评估、信息管理、宣传培训等职责，强化组织保障”，这实际也是英国推行PPP/PFI早期采用的基本经验和做法。所以，76号文里根本的政策含义，是借鉴英国等PPP先进国家的经验，建立现代PPP制度，推动我国现代化治理的变革，而不是重走低层次的BOT和特许经营的老路。

        可见，目前中央紧锣密鼓推进PPP，其深层次意图是以此倒逼地方政府加快治理方式改革和自身能力建设。由于基础设施是我国新城镇化建设的主要内容，PPP的应用还有助于摆脱传统粗放的路径依赖，使基础设施产业驶入技术创新、管理创新和机制创新的快车道，新型城镇化倡导的“以人为本”的普遍公共服务也有了实现途径。

        另外，PPP也是刺激基础设施和公用事业领域的国有企业和地方城投公司加快深化改革和转型发展的有效措施，使这些企业迅速成长为有强大专业能力和高度社会责任的市场主体。PPP在医疗、教育、养老等设施，旧区改造等大部分社会公共服务领域有很大发挥空间，在激发各类社会资本的市场活力、创造社会财富、促进相关领域金融体制改革方面也有难以替代的作用。

完善我国PPP实践的建议

        最后，谈谈现阶段完善和提高我国PPP实践的措施建议。

        在增强我国PPP的硬实力方面，建议利用PPP的契机，加快深化国有企业改革。

        从世界范围看，各国国有企业的主要业务集中在基础设施和市政公用事业领域。承担中国各地基础设施建设运营和服务的主要力量，是大量当地国有企业。虽然市政公用行业市场化改革一直进行，但大量基础设施和公用事业领域的国有企业，其业务范围仍在当地。尽管有相当数量的民营企业活跃于市政基础设施的投资和运营市场，但总量还是不足。面对全国巨大的基础设施市场需求，广大基础设施建设运营领域的国有企业，包括转型的地方城投公司，将是中国PPP市场的中坚力量。

        除重塑基础设施投资、设计和建设以外，PPP项目的核心是基于基础设施资产管理和资产运营的公共服务，在我看来，这是广大市政建设和运营的国有企业擅长的领域。这些企业积累了长期经验，有着丰富技术、人才和管理储备，近几年刚成长崛起的民营企业，在这方面是望尘莫及的。

        一方面，要深化这些公司的市场化、专业化的改革，真正提高经营服务的实力；另一方面要释放这些企业的市场活力，在保障当地服务的基础上，消除观念和体制机制的障碍，鼓励其走出当地市场，参与全国PPP市场竞争。对债务负担较轻、经营业绩良好的地方城投公司，可鼓励其转型为PPP专业投资公司，进入具有更多机遇和挑战的全国大市场。

        在增强中国PPP软实力方面，主要有三点建议：

        一是加快我国PPP及基础设施和公共服务领域的研究，形成PPP产学研一体化的智库体系。一些PPP比较发达的国家，均对基础设施和公共服务领域的研究相当重视，拥有丰富的研究成果和一大批有影响的智库机构和学者。一些国际组织和金融机构，如联合国、世界银行、经合组织、亚洲开发银行，欧洲复兴银行等，长期将基础设施和公共服务列为重点研究关注领域，为相关业务提供智力支撑。

        我国学术界对这些领域的关注较少，研究成果也较单薄。建议鼓励高校与科研院所将PPP及基础设施和公共服务领域列为研究教学重点，内容可包括公共治理、政府采购与PPP体制机制、行业公共政策和产业竞争战略等方面，为我国PPP的实践实现跨越提供强大的智力支持。

        二是完善中央和地方的PPP政策体制框架。政策体制框架主要指政府层面各相关部门的职责和作用，包括政策研究制定、响应实施和评估反馈。英国PFI和公用事业市场化改革的成功经验显示，政策的制定、实施和评估部门应该分立，这也是公共政策的基本规律。

        建议在发改委牵头立法和财政部牵头建立PPP专业机构之外，尽快确立完善我国的PPP政策体制框架，使各专业部门、国家和地方审计部门、各级人大政协及相关专业机构分别在在政策实施、绩效评估与监管、政策反馈与评议方面发挥作用。

        三是建立我国PPP咨询服务的市场体系。PPP需要一大批高质量的建筑设计、技术咨询、财务会计、法律事务、金融服务和专业管理方面的咨询服务企业。以建筑设计行业为例，传统采购方式中不计成本、片面追求高大上的做法，与追求“物超所值”的PPP相矛盾，这就要求建筑设计行业转变观念，将全寿命周期的成本和经济收益、社会效益和服务效益综合考虑，将设计做到精细化、精准化和整体化。

        目前我国境内从事PPP项目咨询的专业公司数量少，专业水准普遍不高，行业规范也未建立。境外的PPP咨询公司和相关的法律与金融服务机构已在全球PPP市场积累了丰富的经验和扎实的知识储备，有些长期在中国的相近领域承接业务。在大力培育本土PPP专业咨询公司的同时，建议适度引进利用境外机构，以加快提升我国PPP实践水平。另外，要完善PPP咨询行业的管理制度，就要求在从业者遵守基本职业操守的同时，对具体的PPP项目咨询要做到独立、公正和科学。对一些失败的PPP项目，也要追究相关咨询机构的责任。

        最后，我国在PPP实践过程中，也要充分认识到PPP本身先天存在的不足，并加以修正。英国在近20年实践中，PPP/PFI本身也暴露出一些问题，例如前期交易采购招商阶段耗时长、成本高，合同签订后遇到政策、规划调整后很难变更，PPP经营者债务和回报不透明，政府也存在向私人部门不合理转嫁风险的情况，私人部门借机要价并获得高额补贴等。

        英国财政部2012年底发表了《PPP的新途径》的报告，认识到上述问题，并提出采用名为“PF2模式”的政策建议。在PF2模式中，项目的投资资本结构中，政府拥有少部分股权，项目公司有更多融资来源（包括公共资金），公共/私人部门同股同利；由于政府直接参与，使项目公司的经营更透明，并要求公布年报和收益，使政企双方更合理地分担风险，政府也会主动减少政策法律变更，提高决策的长期稳定性。鉴于英国PPP实践中的经验和教训，建议我国在推广PPP进程中，直接过渡到PF2模式，在项目结构中政府资本（包括地方城投公司的国有资本）做小股东，民营资本做大股东，完善PPP项目经营透明、保障服务的机制，做到合理风险分担，利益共享，并且可以将社保、保险等社会公共资金作为PPP项目的融资来源。■

        （作者系上海社科院经济所博士研究生）