迈向全球科技创新中心|美国国家实验室（下）：改进的设想

【编者按】

        创新是发展的动力与源泉。即便是在科技发达的美国，人们仍在考虑如何利用各种资源，让产业创新集群集聚力量。

        美国顶尖智库布鲁金斯（Brookings）学会近期就发表了一份报告，认为美国国家实验室的科研力量，在完成国家层面的任务之外，本应为促进所在地的产业创新发展做出更大贡献。报告在相关机制层面，对美国国会、能源部、实验室的管理者做出了一系列建议。

        科研机构只完成国家任务还远不够，向下扎根本地才能更好地促动产业创新。这些建议某种程度上也适用于中国。澎湃新闻特地对报告进行了翻译。希望能为我们当下带来启示。以下是（下）篇，提出了改进的建议。在报告看来，要让国家实验室与周边联系更紧密，需要将实验室视为经济资产、对中小企业开放、与当地技术集群相融合，并予以更为灵活的监管和财政支持。

        上述问题的影响显而易见：由于一些缺陷，国家实验室并未充分担当其在区域中应有的角色——经济使命感不足，与小公司之间的合作充满障碍，很少参与地区合作，还受到能源部监管和资金支持的限制——若还不对此采取行动，实验室将始终是地区技术集群的边缘参与者。机不可失，时不再来。为确保国家实验室能更多参与地区经济活动，发挥其在提高美国竞争力方面的潜力，其经营方式应做出重要改变。有些改变要通过能源部进行制度改革才能实现。有些要通过立法实现。同时，各州、各地区也可以通过加强其与实验室之间的联系，为之提供帮助。以下四个主要战略十分重要：

        1.将实验室当做经济资产。首先，应该有强烈的促进区域经济发展的使命感。毕竟，早在60年前，实验室就不再仅以实现军事任务为其主要目标。因此，当下我们需要重新订立实验室的目标，使其更倾向于促进经济发展、提高国家竞争力。能源部领导人应该帮助实验室找到正确的发展关键点。首先，能源部应该：

        赋予实验室促进区域经济发展使命。能源部长需要在最高层面明确指出实验室促进地区经济发展的责任。尽管研究武器的实验室在国家安全方面有着特殊使命，但绝大部分能源部实验室为地区经济发展提供支持，并不会改变它们的使命。能源部长尤应明确规划出实验室在地区经济发展过程中应扮演怎样的合作、参与角色。

        建立一个切实的、资金充足的商业基金。正如对能源部的审核报告中所建议的，相比反向使用合作研发协议（CRADAs）来满足国会商业化基金的最基本要求，能源部更应建立一个切实的、资金充足的基金，以支持其不断扩张的技术转移项目。

        商业基金管理由技术转移协调者负责。建立商业基金之后，能源部应该在任命技术转让协调者后，让其负责基金管理任务，此人应负责建立全面的全年战略，运用商业基金来支持新的技术转移工作、项目，并建立技术转移协调人办公室。

        将实验室中的最佳实践推广开去。如今，每个实验室都在进行不同的技术转移及商业化活动，某些实验室比其他实验室取得了更皓的成绩。能源部者应对各个实验室的工作进行分类，通过技术转移协调人办公室，在实验室系统中推广最佳实践。长久以来，由于实验室承担的任务不同，最佳实践很难被相互参考学习。尽管每个实验室都有自己的独特使命，它们都应重视地区经济发展。

        在能源部的资助机会项目（FOAs）中，建立地区合作关系和经济影响的评价标准。在通过资助机会项目寻求研究资助时，研究员扮演着重要角色。为了让地区经济发展部门官员能尽早与研究小组取得联系，能源部应将技术转移成果这一项目纳入资助机会项目的要求及成功标准之内。

        2.让实验室对中小企业开放。我们可以通过管理手段实现这一进程。大多数高端制造业，如汽车、航空航天、IT设计、生物科技等，供应链很长，参与其中的公司规模大小不一。因此，实验室若不能和各种相关公司，包括当地小规模公司合作的话，就无法积极参与到地区技术集群中去。因此，为了让实验室与中小型公司进行更多合作，能源部应该：

        建立简单、高效的实验室协议，尤其针对地区性企业：针对现行模式不能很好适用的问题，在与中小型企业及其他一些企业的合作中，实验室需要建立一个可行的合约模式。在2012年，能源部开始推行一种被称为“商业化技术协议”（the Agreement for Commercializing Technology，ACT）的新型授权协议，它使实验室承办者在谈判中拥有了极高的灵活性。因为在该协议中，风险承担者是实验室承办者，而非能源部，能源部对协议进行批准前检查只需10天。ACT模式或许不是适用于所有实验室的最佳模式，但它作为一种简单高效的模式，取代了合作研发协议(CRADAs)和非联邦WFO（NF-WFO）协议。能源部应该全面实施ACT或类似的签约模式，以从根本上降低传统协议带来的成本和时间的损耗。目前，收到联邦研究基金的企业，都被ACT协议拒之门外；无论能源部采用哪种签约模式，企业都不应因为受到其他联邦基金的资助而被排除在签约范围之外。

        为国家“用户设施”（user facilities）体系内的能源部应用技术办公室提供相同的支持：能源部科学办公室（Office of Science）负责国家“用户设施”的运营——指的是可供外部使用、由联邦赞助的研究设施。“用户设施”可以使当地企业通过更低廉的价格、更便捷的使用协议，获取大量资源。例如，在很多情况下，非政府用户都可免费使用“用户设施”。而类似服务和访问策略应覆盖所有的国家实验项目和实验中心。

        建立国家实验室创新券项目（Innovation Voucher Program）：能源部应该鼓励实验室建立低价研究券项目，使中小企业能从实验室购买名为“研究时间”（research hours）的咨询服务。由于这类项目中不会出现资金交易，因此花费在条款和合约上的时间远比传统的授权协议要少。理想的话，创新券项目应该得到能源部的资助，并适用于所有的能源部实验室。然而，如果能源部没有创建自己的创新券项目，州政府应该考虑与所属区域内的国家实验室合作，资助该项目的实施。

        3.增加实验室与地方和城市集群的关联性。重新调整实验室体制，其目的并非将实验室转化为当地的发展机构，而是要使它们与该区域、该都市的技术集群相互融合，以促进当地经济繁荣。因此，为了更好地与科技集群合作，能源部、国会和实验室管理者应该：

        建立实验室外的 “微实验室”，以敞开实验室的大门：能源部、国会、州政府、地区企业联盟以及其他利用实验室系统的联邦机构，应共同合作、共同出资，建立一些在实验室外部的、小规模的“微实验室”——它们的选址应在大学、私营企业集群之内或其附近——这可以促进实验室与地区性创新集群之间重要的战略联盟关系。微实验室一方面可以解决大多数实验室在地理位置上远离主要城区的问题，另一方面也可以解决大多数实验室的封闭问题。这些微实验室，可以是联合研究机构，也可以是全新机构，为未开发的区域性经济集群提供实验室的专业技术。这些使用方便的外部实验室，也将促进实验室与中小型企业之间的合作。国会应该对微实验室的设立立法，允许州政府入股，或允许州政府、区域性企业联盟与能源部和某个实验室展开创新券项目合作。

        调整成功测量指标和实验室绩效系统，鼓励区域性合作：能源部应根据2005年《能源政策法案》要求，完成并向国会提交技术转移的量化评定标准计划。与能源部的主要策略相结合，实验室管理者应将技术转移和评估工作当成PEMPs最重要的指标，同时，能源部的管理者也应在PEMPs中建立地区合作指标。例如，能源部可以在每一种技术转移分值下建立二级得分项，强调在实验室所在经济区内，许可、收入、授权协议和伙伴关系的各项成果。此外，能源部应该摆脱传统的技术转移衡量标准，分析并建立新型的技术合作关系，如相关的伙伴关系与项目研究。

        全面实施基于绩效而非规则的管理模式：实验室需要能够自行做出每天的决策，而不用受到政府的严密监视。目前，正是由于能源部对实验室事务的微观管理，实验室管理者/承办者缺乏自由裁量权。目前的承办者保障体系，应进一步得到拓展，全面实施基于绩效的管理模式，而非高度受管制的模式，让实验室管理者对成果负责。通过PEMP报告制度，实验室管理者应承担起研究成果和机构管理的责任，这将直接影响到实验室的承办奖金和续约问题。

        允许实验室根据当前地区合作项目对一小部分现有资金进行重新分配：增加与当地大学和私企的合作，需要更灵活的资金合约。能源部应允许实验室留出当前财政年度资金的一小部分——可以是百分之十至十五——用于一年中可能出现的计划外的、符合实验室任务和研究计划的合作项目。不需要实验室强制预留这些资金，也不要求必须将其投入地区合作中。然而，对那些想要更灵活地与地方开展合作的实验室来说，可以拿出一部分资金以作此用。类似的重新分配规则，应该覆盖所有用于国家实验室目的的联邦资助机会项目（FOAs）。

        4.在能源部监管和投资方面提供更大的灵活性。最后，对实验室系统的监督需要改革。由于能源实验室是国家武器发展的基地，其管理与资助遵循由上到下的层级规范，的确很重要。然而，在城市经济中，实验室必须有自主权，发展那些能体现所在地区技术挑战和潜力的项目，为了开放实验室的地区性工作，能源部和国会应该：

        允许实验室获得非联邦国家和地区的资金投入，而不必得到能源部批准：目前，所有非能源部实验室必须经过能源部批准。由于外来资金已成为实验室的重要经济来源，这种审批模式已过时了。举例说，橡树岭国家实验室和太平洋西北地区国家实验室（Pacific Northwest National Laboratory，PNNL）所接受的资助中，分别有50%和80%是来自能源部之外的财政基金（尽管资金的大部分仍来自联邦政府）。能源部要认识到，当今的多学科实验工作需要不同的资金来源。随着实验室与当地技术集群联系加强，能源部应允许实验室管理者根据自己的判断吸纳一部分非联邦资金。能源部可以先制定免批准的最低投资限额，然后再慢慢增加比例。

        减少资金储备来支持地区合作，采取类似国家制造业创新网络（National Network for Manufacturing Innovation，NNMI）或能源枢纽（the energy hubs）的做法：直接拨款的方式，使实验室研究项目保持着不必要的区划，并妨碍实验室管理者及时响应当地需求。实验室应该在与公共部门、私人部门开展广泛而灵活的合作方面获得资助。为达到这个目的，能源部和国会应仔细考虑重新分配实验室基金，可参考新的国家制造业创新网络机构或能源部的能源枢纽机构，这些机构一直享有充足的、无阻碍的拨款，目的在于解决复杂的、跨学科的区域性技术问题或经济问题。作为类似机构，国家实验室的基金也应该进行相应变革。

怎样才能得到进展

        想在此取得进展并非易事，但如果所有相关人员都参与进来，就有可能成功。为了实现这个目标，能源部领导者、实验室管理者、国会、州政府、地区政府都要重新思考，自己可以在实验室系统中采取何种行动，更好地参与到国家区域集群中来。

        这一报告的许多管理方面的建议应该由能源部来负责。特别需要注意的是，能源部应明确实验室在经济发展中的重要使命，充分考虑整个系统中实验室参与地区发展的激励机制。能源部的管理，要有利于推广实验室技术转移的最佳实践，还要简化合同步骤，使其更适用于小公司经济。

        同时，国会要最终要对经费来源负责，经费仍是实验室系统的一个约束条件，需要逐步解决。没有更好的经费保障机制，实验室管理者就无法将其研究成果同地区技术集群协调起来，也无法同中小企业以及本地公司合作，实验室还是不可能变得灵活，与地区经济相联也就无从谈起。

        实验室管理者也应该承担起相应角色，需要对实验室研究的方向有很强的洞察力。一些实验室工作人员，已将参与地区合作当做首要任务，与州政府、地区政府积极合作，创造更多机会，让研究员促进当地商业的发展。与之相反的是，有些人员并不看好区域合作，他们认为在整个系统当中，每个实验室的最佳实践大不相同。正是考虑到这一情况，目光长远的管理者应继续寻找新方法，探求如何将实验成果运用到区域经济中（这就要有更强的洞察力），另一些人则需要重新审视正在出现的最佳实践。

        最后，要是把技术从实验室里拉出来，州政府和地区政府能做的还有很多。各州可以和实验室合作，在当地大学或企业孵化园附近建立微实验室，或发起创新券项目，这样就能和所在地区的实验室积极合作，最大限度地将实验室研究运用于私营部门当中。

        结语

        能源部和国家实验室一直以来都能很好地完成国家任务，做出重大的科学发现，开发突破性的技术。然而，针对限制国家实验室系统发展的组织结构、激励机制以及文化规范，我们必须进一步去完善，使其更符合21世纪创新经济发展的需求。第二次世界大战后，人们认为国家实验室为美国及其盟国生产了技术先进的各种武器，这实现了其主要目标。往后，美国不能将实验室当做战时遗迹，关闭其大门，而要把它当作国家创新以及具有经济优势的资源看待，进一步大规模发展。如今，实验室应该转而重视新型经济地理，更多参与到当地创新系统的发展中。

（作者Scott Andes系布鲁金斯学会都市政策项目的高级政策分析师；Mark Muro系该项目资深成员和政策主管；Matt Stepp系清洁能源创新中心执行主管、信息技术和创新基金会资深政策分析师。王昀、王晓慧翻译。）