市政厅|为何伦敦交通依然拥堵，人们却希望减少停车位？

       “APEC蓝”告诉我们，只要人为，雾霾可治。从全球经验看，小汽车的保有量和使用率等，是城市环境与空气质量的重要影响因素。很多人认为，不应为小汽车一味创造条件。但相关政策究竟如何实施？

        事实上，人们逐渐减少对小汽车的使用，正是英国等一些欧洲国家近年来发生的情况。不久前，针对交通问题，上海社会科学院副院长何建华，与途经上海的英国伦敦大学交通运输研究中心教授、中国交通部研究院特聘专家彼得·琼斯（Peter Jones）进行了一次对谈，澎湃新闻记者特地对这场对话进行了记录和整理，以期得到对中国城市有启示的政策经验和发展借鉴。

从优先发展机动车，到讲究城市质量

        何建华：近年来，中国首都被戏称为“首堵”。北京宽敞的长安街，有时竟然变成“停车场”。中国其他城市，如上海、广州、杭州，拥堵局面也与之类似。事实上，随着改革开放与经济发展给人民带来的财富增长，中国也快速变成“车轮上的国家”，很多中国家庭拥有了私家车，汽车成为私人财富的象征。汽车保有量急剧扩大，给城市带来令人烦扰的交通拥堵和雾霾。不过，我们也从电视新闻中知道，这是世界各国面对的共同难题。请问教授先生对全球普遍的交通拥堵现象怎么看？

        彼得·琼斯：交通拥堵的压力来自两方面。其一是农村人口向城市集中；其二是城市交通的车辆保有量不断增长。

        在欧洲，农村人口向城市人口集中、城市车辆保有量增长这两个现象，相隔近百年才先后出现；而在中国，二者同时发生。在欧洲，我们有更多时间解决交通问题，但在中国，交通压力的问题迫在眉睫。

        但我认为，中国可以借鉴国际经验。随着城市发展、人们收入提高，在私家车保有量和使用率提高的同时，人们对待拥堵问题的态度和对策也与时俱进。我们做了一些调研，发现交通政策大致历经三个阶段。

        第一个阶段，政府鼓励人们买车、修建高速公路、提供更多停车位，满足人们不断增长的需求。但这也导致交通阻塞、空气污染等诸多问题。在人口密集的城市，修更多道路不能缓解交通压力，人们试图寻找新的解决之道，这就进入第二阶段：政策从“如何满足车辆对道路的需求”，转向“如何使人们更好地在城市里流动”。比如，不是让车子获得更多通行可达性，而是鼓励替代性交通方式。在北京，为减少空气污染和交通压力，已建造了500公里以上的地铁。我相信上海也停止了道路的大规模扩张建设，转而投资地铁等公共交通。

        但我认为，京沪两地的差异在于对土地的利用。北京更像美国的城市，更为“车辆导向”。因城市比较分散，若要建设能满足每个人需求的公共交通，会比较困难；而上海更像欧洲的城市，其城市结构决定了它更易提供便捷的城市交通方式。因此，上海的公共交通使用率高于北京。由此，城市结构、土地资源的规划和使用，是影响城市交通方式的一大重要因素。

        在欧洲西部的城市，以及美国东海岸城市如纽约、波士顿，乃至韩国首尔，我们可以发现，它们已发展到了第三阶段。在此阶段，人们追求干净、舒适的工作和生活环境。在第一阶段和第二阶段，城市道路被视作居民在城市移动的载体；而在第三阶段，它们更多被视为公共空间乃至城市宜居健康环境的一部分。因此，第三阶段的城市更容易吸引高学历人才，发展旅游业，吸引更多产业投资。

        在伦敦的金融中心，四五十年前，人们建起高楼时，会关注有多少停车位；而现在，人们却要求减少停车位，以保证城市环境质量，吸引更多投资。为营造更良好的城市环境，我们减少了使用汽车的空间，增加了自行车骑行空间和公共空间。我们减少了在第一阶段建造的基础设施，如拆除一些高速公路。在第三阶段，车辆保有量出现了下降趋势。伦敦的车辆数开始减少，因为人们有了更多骑行和乘坐公交的舒适空间。我们不再优先发展机动车，而是讲究城市质量。

        何建华：这个现象非常有意思，某种意义上说，人们关于汽车与出行的观念在转变，不再追求对汽车的拥有，而是转向城市生活环境质量。

        彼得·琼斯：这样的观察符合实际情况。城市管理者和市民对汽车与环境的观念正在发生很大变化。

        在1971年的伦敦，40%以上的出行者采用自驾车。1990年代中期，这一数字上涨到46%。但2010年这一数字下降到35%。人们愈发富裕，但开车频率越来越低。我们更多使用替代性的出行方式，如自行车、地铁、步行等。同时，城市生活愈加丰富多彩，人们愿意花更多时间享受旅途的快乐，使用替代性的出行方式到达目的地。巴黎、维也纳、哥本哈根和柏林等欧洲城市，均是如此。

        再分析一下第三阶段政府采取的政策。对大多数城市来说，有四个关注点：交通事故率、交通拥堵、二氧化碳排放和空气污染。一些情况下，可以通过严格管制达到目的。但其实，上述问题都可以通过降低小汽车的使用水平来解决。

        所以，在第三阶段，城市需要进行财政支持和相应立法。从以下几方面的政策，我们可以对此进行推动。

        第一是交通管制，如停车位管制、车流管制等。这些可通过空间或价格杠杆完成，如收费、罚款。第二，我们也可努力使公共交通更便捷高效，如发展公交车、铁路，或鼓励本地市民骑自行车、步行。第三，土地的合理使用十分重要。如果一块区域内有居民区、办公楼、学校，人们就可以减少出行需求。如果能使人们更便捷地骑行或步行至汽车站、地铁站等交通点，政策也就能有效地起作用。我觉得上海这一点做得较好。但就我个人经历而言，北京的某些地铁站点设计得不太合理，应需要考虑不同建筑之间人们的通勤可达性。第四，发挥互联网的重要作用。例如，网络购物使人们得以足不出户购买商品。在伦敦，地铁站有收取快递的站点，人们上班时可在网上订购商品，下班后可在离家最近的地铁站收货；此外，在家办公也能减少道路交通压力；3D打印技术对交通和物流也有影响，3D打印机使人们无需上网跨洋订购某些货物，可以购买本地的3D打印产品，只需支付软件费用。

        随着政策出台，人们的交通出行行为也开始改变。在第一阶段，买车是身份的象征，人们会驾驶以彰显地位；在第二阶段，随着公共交通发展，人们开始混合使用私家车和公共交通方式出行；在第三阶段，随着自身态度改变和政策引导，人们开始放弃或减少使用私家车。

        一年前，我来上海参加研讨会，探讨如何鼓励人们减少私家车出行。人们告诉我，在中国，让人们放弃开车出行是不可能的。我回答说：“其实方法很简单，哪一天你们的市长乘地铁出行了，问题也就解决了。”台下的人都笑着说：“那样的事不可能发生。”我回答：“所以这才是问题所在。”在欧洲，很多有身份的人都很愿意使用公共交通出行，因此这也为更多人接受。总之，态度改变十分重要。在伦敦，交通拥堵依旧不容乐观，但人们的满意度还是提升了，因为人们居住的环境变好了。

交通管制与拥堵费收取

        何建华：教授先生，人们一谈到交通，往往就会自然想到一个词：管制。能否介绍一下英国乃至欧洲国家交通管制的具体细节？

        彼得·琼斯：管制交通的方法主要有两种：一是管制停车位；二是控制交通流量。

        就前者而言，我们可以从四个角度解决：其一是物理空间方面的措施，如限制停车位数量；其二是管理，对已有车位，我们可以对其使用者权限（由谁）、停车时段（什么时候）和停车时长（多长时间）进行管理；其三是价格手段，根据停车时长收取费用；其四是技术手段，随着互联网的发展，我们可以提供停车位的具体信息，让车主了解车位实时信息。

        现在，在伦敦市中心，每个停车位都安装了传感器。传感器能感知车位上是否有车，提供相应实时信息。实际上，市中心10%或20%的交通事故，是在人们寻找停车位时发生的。伦敦提高了市中心的地面停车价格，以保证空余15%的停车位。此外，我们还提供实时停车信息，间接减少事故发生率。

        当然，交通政策有其局限性。在很多西欧城市的市中心，20%至30%的行车是横穿市区的，不需要停车位，也就不受到交通管制；在市中心，还有很多私人停车位，同样不受公共政策约束；而在西欧，政府也受到当地居民的强大压力，因为居住在街道两旁的住户需要停车位。总而言之，控制停车位是一条有益的解决途径，但非一剂万能药。

        而从控制交通流量出发，同样有四个解决角度。其一，物理空间方面，我们可以通过限制车辆流量，降低道路承载量。例如在瑞士苏黎世市郊，设有交通信号，显示有多少车辆可进入城区，以减少城区道路拥堵。因此，通过管制可保护本地居民或本地商业活动，使其不受日间外来车辆影响。这个案例也包含了第二个角度，即从使用权来控制交通流量。

        其三是价格杠杆，即征收“拥堵费”或“道路费”，要求车主支付高峰时期道路的使用费。其典型案例是伦敦、斯德哥尔摩和新加坡。

        其四，即信息技术应用，这一点也十分重要。人们可以通过信息技术了解道路交通状况，并知晓所需费用。

        以上政策也有缺陷。比如，瑞士的市郊管制往往导致早高峰时段外来车辆排长队进城的现象。此外，如果仅允许特定车辆进入特定地段，则其他车辆不得不绕道而行，可能会造成更多污染和二氧化碳排放。因此，我们要将以上措施综合使用，在平衡之中找到解决问题的有效范式。

        何建华：交通拥堵费是一个有趣的话题。有专家提出，上海也应考虑借鉴这一措施。能否为我们介绍一下欧洲交通拥堵费的具体细节？

        彼得·琼斯：要实行交通费收取，很重要的一点，是弄清这笔费用为什么收取、怎样收取，要使人们理解这项措施。我们考察了不同的交通费方案，基本可归纳成两种模式：其一是“使用费”，是基于车主享受了道路服务而收取，其二是“污染费”，是基于车辆产生的不良影响而收取。在伦敦，我们收取的“交通拥堵费”，即从上述第二点考虑出发。

        交通拥堵费实施效果如何？我们知道，车辆行驶速度和车流量的关系并不呈线性相关。当车流量上升，达到某一值后，平均车速会急剧下降。所以，当我们适度减少车流量，道路行车的速度就会有很大提高。在英国，遇上学生放假日，道路交通状况就会大大提升——其实学生放假期间，总车流量仅减少了15%，但人们的出行速度和舒适程度却大大提升。

        如果某个城市考虑征收交通拥堵费，就要发展相应的支持系统，如替代性交通方式，以使人们有更多出行方式的选择；此外，也需要有测评机制，衡量在某区域实施交通拥堵费后产生的消极影响。举例说，比如在某个区域征收交通拥堵费，人们就会倾向于把车停在该区域外围，步行进入该区域。但这会对原本该区域内的居民或商户造成麻烦，所以我们应该在区域内设置一定停车位。

        在伦敦，如果对环线道路征收拥堵费，人们就会倾向从支路走。这也是我们要考虑的因素。就我所知，北京也考虑过征收环线的拥堵费，但通过实验模型发现，人们会抄小道，开车穿过居民区，造成更严重的拥堵、污染。因此，我们对拥堵费措施应作全盘考虑。

        我认为，中国征收交通拥堵费的技术是成熟的，但重要的是老百姓的接受度。具体来说，政府应关注如下几方面：第一，市民都不愿被征收所谓“交通拥堵费”；第二，我们很容易知道同型号、同样使用率的汽车对环境的污染程度一样，但不同的汽车，造成的交通拥堵程度不同，事实上，只有少数车辆造成了交通阻塞。所以，关于每辆车到底造成了怎样的拥堵，即拥堵费的公平性，也颇具争议。当地居民可能抱怨通勤市民造成了交通拥堵，而后者又可能把问题归咎于接送孩子上下学的家长。

        经济学会说“边际成本”。随着车子数量增加，拥堵成本大大增加。从经济学理论看，致使拥堵成本蹿升的是最后增加的少量汽车，所以人们往往觉得，超出车流限额量的少数车该为拥堵费买单。但政策却是，每位车主都该为拥堵买单。从经济学理论看，最后那些多余的汽车出行该承担交通拥堵的责任；但从政策角度出发，征收拥堵费是为保障公平，并减少人们开车出行。从社会层面看，不能说这部分“多余的”汽车出行不重要，就该被征收费用。比如，家庭贫困的人开车带母亲去医院看病，从经济角度看，这也许是多余的、无意义的车辆使用行为，但它仍具有社会意义或对家庭的重大意义。

        在英国，每年需交付道路税。人们对道路的使用，其实是免费的。目前，政府向车主征收了大量税，汽油费用中，一半用于交税。但未来10-20年，汽油税收入将因使用高效能汽车、电动汽车等而明显减少。因此，政府将开始征收道路费，用以修建和维护公共道路。

        公路署目前也在考虑对部分高速公路和主要的城际公路收取交通费。我个人认为这有一定局限性。高速公路路段针对点到点的汽车运输收费，因此是可测量的、可行的；但向城际道路收费，可能会变成社会问题。比方说，人们可能每天需要通过城际道路到达居民区，例如女儿到母亲家为她做饭。如果收取使用费，人们往往会难以承受。所以，交通费的征收是具有重要意义但也十分敏感的议题。在欧洲许多城市，道路拥堵费的提案都未获通过。

        可以具体考察这些拥堵费提案失败的原因。首先，拥堵费可能是个政治性话题，如政党为争取投票而向民众承诺不收拥堵费。第二，交通拥堵费往往因城市领导人坚定和强硬的立场才得以实行。第三，阻碍交通拥堵费获批实施的原因，还有其本身目标的模糊性。有人说收取的目的是减少拥堵，有人说是改善空气质量，还有人说为增加财税。对此，公众会感到疑惑。政府需要证明，征收拥堵费是解决交通问题的有效途径；在英国，来自法律的质疑也是负面的：人们交了钱，却无法确保看到实际好处。在那些尚未采纳拥堵费政策的城市里，人们还担心收费的公平性，如哪些空间收费、哪些人实际获益。对很多人来说，缴费是不得已的选择，因为他们需要开车，但他们缴了费，也没有看到道路状况有所改善。

        何建华：那么政府应该如何使公众接受拥堵费？

        彼得·琼斯：我们发现，在伦敦，在政策施行前后，民众支持度随时间发生变化，在政策正式施行点之前，民众支持度呈下降趋势；而当政策真正实施后，支持度会上升。所以，要实施收取拥堵费的官员，可以像当初的伦敦市长那样，相信民众最终会支持自己，从而坚定地实施政策；也可以借鉴斯德哥尔摩，政策实行6个月后，让公众比较实施前后的感受；从公平性角度看，也可以对特殊人群，如当地居民或残疾人，采取免费或打折收取拥堵费的方式。

        收取拥堵费之前，也要改进其他替代性的出行方式，如地铁或公交车；我们还应让公众很清晰地了解到这些拥堵费的用途，比方用于道路建设、改善出行环境等。

        如果计划征收拥堵费，要考虑到，这不仅是收取一笔钱，而是提供更好公共服务的保证。怎么从积极的角度体现政策对人们的好处，而非一味向人们收钱？对此我有一点个人的想法。可把这项费用命名为“区域停车费（Area Parking Charge）”。也就是说，如果人们想进入某个区域，就要支付一定费用，同时可以在该区域内享有一定免费停车时长。例如，支付10英镑“区域停车费”，可进入该区域且免费停车两个小时。如果采取这项措施，那些本想从该区域内横穿而过的司机，可能选择绕道而行，因为他们觉得仅仅穿过那里不值得花这笔钱。这种做法或可减少20%至30%的车流量。一般而言，商户可能担心征收拥堵费会对生意不利，而在“区域停车费”政策下，顾客流量不会因拥堵费减少，因为他们本来就要支付一定停车费，而“区域停车费”保证了他们有免费停车时间；对该区域内有公司免费停车位的上班族或原本有私人停车位的车主来说，在该政策下，他们会倾向于不开车上班，因为开车上班本不用付停车费，但现在要多付一笔“进区域费”（即“区域停车费”）。以上是我的一个建议，它既考虑了对主要群体的关注，也考虑到了该政策对其他人群的影响。

观念是怎么转变的？

        何建华：当代社会，汽车已成为一种生活方式，成为现代人的一种文化现象，刚才您提到汽车发展的三个阶段，以及人们不同的价值认同。就目前中国而言，第一个阶段还没完成，政府在鼓励汽车产业发展；同时也意识到由此带来的不利影响，在大力发展公共交通体系。总体而言，汽车保有量还在增加。我想知道在英国乃至欧洲，人们目前对汽车的观念怎样？对中国人有何启示？

        彼得·琼斯：这个话题很有趣。从西欧国家、日本以及澳大利亚等地的发展看，可以看到汽车保有量的“峰值现象”：汽车数量已达到顶点，目前在逐步下降；同时，人均驾车里程数也在下降。在美国，情况亦如此。

        去年，我对英国近二三十年来的汽车驾驶做了深入研究，发现男性驾车里程越来越短，而女性的驾车里程越来越长；年轻人开车更少，老年人却开得更多。驾车里程因人群而异，但总体而言，人均水平是下降的。 

        以前，在英国20-30岁年龄段人群，男性的平均驾驶里程数远高于女性。然而，从上世纪90年代中期至2000年代中期十年间，女性的年均驾驶里程数并无太大变化，但男性的相应数据却下降了2000英里。这种现象并非仅出现于英国，在德国、美国也存在。我们尚不知晓原因，但可能是经济（年轻人不再像过去那样有钱），也可能是技术发展或心理变化的因素——男性以前靠车子来增添魅力，现在可能以拥有一台iPhone为荣。

        就英国而言，我认为男性年均驾驶里程数的变化与不同群体有关。全职工作的年轻男性会比在读书或兼职工作的男性开车更多；独居的男性会比和父母居住的男性开车更多。总体而言，越来越多的年轻男性实际开车的里程数减少，可能是全职工作的男性比例减少、兼职工作的男性比例增多。

        考察开车目的地可以发现，两大区域的车辆在减少：一是商业购物区，二是与朋友聚会的休闲娱乐区。我认为这可归因于互联网蓬勃发展。我们还在德国、美国做更多研究，以此确定此类现象是暂时的，还是具有长远影响的。

        在30岁以上年龄段中，男性年均驾驶里程数也在大幅减少，或许这是由于上世纪90年代中期至2000年代中期，公司的车辆政策有较大变化。此前，英国的公司会给予员工丰厚的汽油使用抵扣税和免费驾驶里程数。如今，如果获得公司价值1000英镑的免费汽油，则要支付对应的汽油税。所以，有免费汽油的人少了很多。目前，全国的公司车辆里程数减少了近40%。

        居住在伦敦市区外的人口往往较富裕，该群体有“双高特征”——开车里程数高；使用火车的里程数也很高。我们发现，上世纪90年代中期至2000年代中期这十年间，该群体使用公司车辆的驾驶里程数减少了近一半。这些减少的开车上班出行里程，被相应增加的乘火车上班出行里程替代。而从全国范围看，开公司车出差的里程数每减少4英里，乘火车出差的里程数就会增加1英里。综上所述，开车上班出行与乘火车上班出行的替代比是1:1，而开公司车出差与乘火车出差的替代比是4:1。所以，去年在做一项关于北京的交通研究时，我就提出，减少公务车使用，将对减缓交通压力起到重要作用。

        何建华：您提到的建议，在中国已开始实行。中国政府已开始进行公车改革，取消厅局级以下公务人员的公车配置。有的地方政府在车辆上安装了GPS定位系统，来监控公车使用。

        彼得·琼斯：这点和我们的做法很相似。英国曾采取一项税收政策，即驾驶里程数超过一定数值后，相应征税就会减免。所以往往在年底，很多人会开车去苏格兰，以此增加自己车辆的里程数，获得税收优惠。

        我们需要更多交通实时数据，为交通管理者和规划者的决策提供更好依据，这也会对长期交通规划产生积极影响。不过还需要一个有效的管理和评价体系。事实上，我们对城市交通的评价体系建立在对城市功能的看法上。比如，我们对交通状况的评价是基于交通拥堵程度，然而这仅是一个很小的、不充分的视角。

        我们测评交通拥堵度，是根据车辆的延迟，而非人们工作、生活的延迟。一辆被延误的车上，可能只坐了一个人，也可能有几百个人，两者之间差别很大，也会影响我们对交通影响因素的认识。一个城市，或许因为公交专用道占用了其他道路，全市交通拥堵程度很高，但实际上，由于公交能承载更多人，城市交通拥堵对每位市民的消极影响可能小于没有公交专用道的城市。与此类似，对城区密集的城市来说，尽管拥堵程度会增加，但由于城区不大，出行距离短了，延误时间实际上很短。总之，看待问题的出发点不一，获得的结论也会相异。

        何建华：随着无线互联互通技术的快速发展和运用，学界认为我们已经进入了“大智移云”时代，“智慧城市”的概念受到关注。云计算、大数据、物联网等技术，会为城市交通带来怎样的变化？您对此有何看法？

        彼得·琼斯：我认为可以从三点考虑。首先，互联网可减少交通需求，尤其是网购、社交网络，可以减少人们开车出行。第二，互联网技术意味着我们可以有更高效的出行方式。例如可以查到精确的公交时刻表，从而规划出行。

        第三，我们还可以发展无人驾驶汽车。它一方面提高了人们的出行效率，但另一方面，这种出行方式极具吸引力，人们可能会增加私家车使用，导致交通不畅。不过我个人认为，如果在伦敦推行这样的汽车，不会造成交通阻塞，因为自行车骑行者知道，无人汽车遇到障碍物会自动停下，所以会觉得骑车出行更安全。这也间接鼓励了自行车、步行等。所以说，技术的负面影响难以预测，有时会产生出其不意的效果。总而言之，我觉得这种“智能汽车”利大于弊，将使道路更通畅，人们出行更高效。

        何建华：像科幻电影描绘的那样，智能化的空中交通也许会变为现实。

        彼得·琼斯：对，亚马逊就设想使用小型无人机运输包裹、投递书籍。人类的交通行为随着智能化的进展，也许会发生意想不到的变化。

        

        （实习生张一然对本文亦有贡献）