肖扬：依宪治国是破中国难题法宝，根本上解决人治与法治争论

        【编者按】

        11月6日，深圳，最高人民法院原院长肖扬在首届大梅沙中国创新论坛上作主旨演讲，他说，自2008年3月其退休以来，这样的场合发表这样的演讲尚属首次。

        最高人民法院原院长肖扬发表题为《依宪治国才是破中国难题的有效法宝》的演讲，以下为演讲内容：

        各位朋友、各位嘉宾，不久前十八届四中全会做出了《中共中央关于全面推进依法治国有关重大问题的决定》，是党的中央全会历史上的第一次。这次全会点燃了全党和全国人民心中的圣火，赢得了党内外的拥护，获得了国内外的好评。人们欢呼：在冬天里迎来了一个法治的春天！

        回顾改革开放以来中国人民经历了1978年十一届三中全会提出的“发展社会主义民主，健全社会主义法制，有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的历史年代，经历了1997年中国十五大确立的“依法治国基本方略，建设社会主义法制国家”的历史时期。也走过了2002年党的十六大树立的“依法治国基本方略”得到全面落实，列入全面建设小康社会的重要目标。也走过了2007年党的十七大提出的“加快建设社会主义法制国家的途径”，直到2012年中国人民迎来了党的十八大提出的“全面推进依法治国”，并确立了“法治是国家治国理政的基本方式”。

        2012年11月在十八届一中全会上，习近平同志当选中共中央总书记刚过20天，他就在纪念现行《宪法》公布实行三十周年的大会上，向全国和全世界庄严地宣告“依法治国首先是依宪治国，依法执政首先是依宪治政”，重申了《宪法》是万法之本、百法之首，《宪法》高于一切法律的理论，把“依法治国”的理念提高到一个更高的新的境界，树立了全国人民“依法治国”的坚强信心，努力实现经济发展、政治亲民、文化昌盛、社会公正、生态良好的和平发展，以达到中华民族伟大复兴的目标。

        我在2008年3月份卸任以后，几乎就没有在这样的场合讲过话了，党的十八届四中全会确实使我按捺不住自己内心的兴奋，掩饰不住自己对法治的真情，毅然决定接受这次论坛的邀请，前来参加“大梅沙中国创新论坛”，讲一点自己学习党的四中全会的感想，并且乐意在这个地方与各位共同分享“依法治国首先是依宪治国”，“依法执政首先是依宪执政”，以及其他领域的真知灼见。

        我讲四点：

        第一，强调依法治国首先要在认识上理清法治的思路，十八大之后，习近平总书记在不同的场合强调“依法治国首先要依宪治国，依法执政首先要依宪执政”，这在认识上理清了社会上各种混乱的思潮，从根本上解决人治与法治的争论，消除权大还是法大的疑惑。十八届四中全会的特殊贡献在于深化和提升了对依法治国的认识，是法治理论上的一次新的突破，也是法治理念上的一次新的转型，鼓励全党和全国人民在困难中探索，在争议中觉醒，在实践中前行，具有重大的历史意义和深刻的现实意义。

        十八大以来强调依宪而治，依法治国的内容显得更加丰富了，十八届三中全会提出“依法治国、法治中国”的要求，提出了“依法治国、依法执政、依法行政共同推进”，提出了“坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。这就清楚地表明了“依宪而治、法治中国”的内容更加丰富了，内涵更加广泛了，不仅要注重制度建设，而且要注重文化建设，走出一条古为今用、外为中用，走中国特色的社会主义法制的道路。

        十八大以来强调依宪而治，使依法治国的地位更加突出，三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，加上四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，将推进依法治国确立为我国新时期法制建设的新目标和全面深化改革的重大内容。依法治国首先要依宪治国和法治中国，已经成为“中国梦”宏伟蓝图的重要组成部分。继续完善中国特色社会主义法制体系，加快推进司法改革，使行政执法更加规范，宪法和法律为全国人民一体遵行，总之要使中国这样一个经济大国成为法制强国，要实现中华民族的伟大复兴。

        第二，强调依宪治国就要实现依法治国水平的提高，十八大以来强调依宪而治，就要更加自觉地落实执法执政首先是依宪执政。改革开放以来我们十分重视和执行十一届三中全会确立的“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”社会主义法制建设的十六字方针，实践证明是非常正确的，也是完全符合实际的，而十八大以来以习近平同志为总书记的新一届党中央，对法治方针做了新的概括，提出了“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”新的十六字方针。这是很大的丰富和发展，“法”的含义包括了宪法和全国人大及其常委会通过的法律，包括国务院及各级政府通过的法规，包括地方人大和政府各部门通过的规章。此外还包括最高人民法院、最高人民检察院通过的适用法律问题的解释等等。

        立法机关、行政机关、司法机关通过的法是否科学，良法是否科学，不良的法是否必严、必纠，科学的法律必定是符合宪法的，必定受到人们拥护的，必定是符合实际的。所以科学的法必定是良法，科学的法必然是善法，科学的立法是针对法律、法规和规章的好坏、质量而言。所以新的法治十六字方针更加追求法律的质量和价值，依法治国基本方略的提出，不仅解决了人治或者法治的问题，而且应当同时要解决良法和善法的问题，因此这一表述更加进步、更加科学，法律的社会效果会更好。一句话：真正意义上的法制，中国特色社会主义法制目标定能加快实现。

        方略，顾名思义就是方向和策略，就是方法和战略。对一个国家而言，战略可以很多，比如“科教兴国”战略，“人才强国”战略，“可持续发展”战略，“构建和谐社会”战略等等。但是方略是1999年写进宪法的“依法治国建设社会主义法治国家”，方向决定道路，道路决定民运，足见“依法治国”方略何其重要。

        2007年我在纪念依法治国基本方略诞生19年的时候写了一篇《依法治国基本方略的提出、形成和发展》的文章，阐述了这个基本方略来之不易，坚持和实施这个基本方略的艰难。十八届四中全会上，习近平同志根据“依法治国”的实施情况，提出了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的声明，进一步丰富和发展了这个基本方略的内涵，他说“全面推进依法治国涉及很多方面，而在实际工作中必须有一个总揽全局、牵引各方的总抓手，这个总抓手就是建设中国特色社会主义的法律体系，依法治国各项工作都要围绕这个总抓手来谋划、来推进。

        十八届四中全会不仅提出了“建设中国特色社会主义法治体系”，而且还提出“建设社会主义法治国家的总目标”，这是一个宏伟的、立体的、全面的概念。包括法治思想、法律制度、法律运行、法律秩序、法律监督、法律队伍等在内的有关中国特色的社会主义法治体系的各项内容。还有应诉程序的建设，要形成以宪法为核心的法律规范体系、高效权威的法治实施体系、严密有力的法治监督体系、充分而实在的法治保障体系，形成完善党内法规体系，建设五大体系，确保依宪治国和依法治国制度的构建与具体内容落到实处。

        第三，强调依宪治国必须完善宪法各项法制措施的落实。三分部署七分落实，宪法法律的生命在于实施。从依法治国方略的确立到法制体系的形成，是我们国家法制建设的历史考验。中国并不缺少法律，全国人大及其常委会共制定了有效的法律243部，国务院制定的现行有效的行政法规680多部，地方性和部门性的规章8000多部，我们用了30多年的时间走完了西方300多年的立法进程，我们是当之无愧的法律大国，但远远不是法治强国。我们的法律体系要进一步完善，要完成编纂《民法典》的任务，要清理和废止计划经济时期、阶级斗争为纲时期、群众运动时期的法律和法规。现行《宪法》是一部好的宪法，涉及保障公民权利、国计民生和完善国家机构和科学合理配置，严密宪法的实施程序，建立有效的宪法制度，实现宪法权利资源的均衡，都有进一步完善的空间。这就需要实现由法律体系到法制体系的立体性的转变。

        最近全国人大常委会做出“宪法日”的决定，同时还建立了“宪法宣誓制度”，对此我深表赞同，这对于全民族的宪法意识将会有重要的推动作用。我记得我在最高人民法院担任院长十年间，专门就宪法问题写了六篇文章，其中《论依法》、《论依宪治国》、《论宪法权威》、《论宪法精神》、《论宪法的实施》等等，专门发表在12月4号这一天的报纸上。我们可以预见中国特色社会主义法制体系生成之日就是法制中国建成之时。四中全会提出要建设宪法实施和监督制度，完善全国人大和常委会宪法监督制度，健全宪法解释机制，可谓一针见血，时指要害。现行《宪法》公布三十多年了，从“五四”宪法算起已经六十年了，但是破坏宪法权威、践踏宪法尊严，甚至将宪法抛之脑后的，违宪的事件多有发生，宪法权威威严不在，更无需说其他的法律权威何在，违宪行为得不到及时的清肃和纠正，是对宪法和依法治国最大的破坏。

        对一次违宪行为的及时追究的重大意义胜过一千次对宪法条文的宣讲的价值，要树立宪法和依法治国的观念，一定要加强依宪治国运行机制的建设，完善宪法实施制度，健全宪法解释程序，专门审查法律文本的合法性，对触犯宪法的单位和个人必须予以追究，绝不允许违反宪法和法律的特权行为存在。还可考虑在全国人大增设宪法委员会，专门处理宪法的修订、解释以及促进宪法规定的根本问题和危害国计民生的案件，惩罚违宪者，保护合宪者，把宪法精神融入到人们的心中，把实施宪法落实到依宪治国的实践中。

        第四，强调依宪治国应当进一步强化公正司法和维护社会公平正义。作为公平正义最后一道防线的司法，是两法得以善治的最终保障，科学立法的成果将由司法得到落实和维护，全民修法的习惯养成也会经由司法得到指引和强化。十八届四中全会《决定》指出“公正是法制的生命线，司法公正对社会公正具有重要引领作用，司法不公对社会公正具有致命破坏的作用。”确保公正司法按照中央的部署，落实好本轮司法体制改革的各项任务之外，全国人大及其常委会也要在适当的时候启动宪法和相关法律的修正工作，完善司法管理体制和司法权力运行机制，为保证公正司法提高司法的公信力，保障护行。

        四中全会对于依法独立公正行使审判权、检查权做了制度化的设计：

        1.强调了党、党政机关和领导干部要带头支持司法机关独立公正的履行职责，建立领导干部干预司法活动插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度，对于干预司法机关办案的要给予党级处分，造成冤假错案或者其他严重后果的依法追究刑事责任。

        2.要求健全行政机关依法的出庭因素，支持法院受理行政案件，尊重并执行法院生效裁判的制度。

        3.建立健全司法人员履行法定职责保护机制，建设制度有利于解决长期影响司法机关依法独立公正行使审判权、检查权的困扰因素。

        为此，在制度上保障司法权威的确立，提高司法公信力迈出了坚实的步伐。面对发展的良好契机，司法系统就应当进一步地解放思想，及时建立改革方案，扎实推进各项改革措施，既不能违反司法规律，也不能贻误改革的时机，要在党中央的领导下，以更大的决心啃一啃改革的硬骨头，去趟改革的深水区，要贯彻四中全会的精神，从思想理念到制度保障两个方面确保宪法原则的落实，建设公正、高效权威的社会主义司法制度，确保依法独立公正行使审判权、检察权。

        各位朋友，作为一名在公安、检察、法院和司法行政工作几十年的法律老人，我有幸亲历共和国法治发展的许多重要的时刻，历史告诉我们，法治的发展虽无坦途可走，但也是势不可挡。我相信社会主义找到了依法治国和依宪治国，就找到了治国理政的最佳方案。只有我们坚持行走在法治的大道上，就能够保障和促进经济的发展，推动社会主义的进步。我也充分相信，我们党有胆识有魄力、有能力，依靠广大民众的聪明才智，解决好中国的问题，真正实现中华之崛起，实现中华民族伟大的复兴“中国梦”。

        朋友们，法治发展的新时期、新时刻已经到来了，让我们拿出改革的锐气、实干的勇气，共迎法治的春天！