【社论】不让法律“空转”

        11月1日，全国人大常委会会议审议通过了《行政诉讼法》修正案。这部25年历史的法律，见证了中国的改革历程，从计划经济时代到社会主义市场经济时代。《行政诉讼法》的功能，也在起着微妙的变化。

        这部有着25年历史的法律，迎来首次修订；或者说，这部25年历史的法律，见证了中国的改革历程，从计划经济时代到社会主义市场经济时代。《行政诉讼法》的功能，也在起着微妙的变化。

        现行《行政诉讼法》颁布于1989年，于1990年正式施行。20多年前的电影《秋菊打官司》就是以《行政诉讼法》施行为背景的，挺着大肚子“要讨一个说法”、将公安局长“推上被告席”的秋菊，成为中国法治勃兴的象征。可以说，当初这部《行政诉讼法》，被寄予立木取信、将政府也能违法等话题“脱敏”的社会作用。

        具体来说，就是当初的行政诉讼，被赋予司法审查行政行为合法性的重要职责。1985年，最高人民法院在一份通知里自信满满地指出：人民法院是“审查和确认主管行政机关依据职权所作的行政处罚决定或者其他行政决定是否合法、正确”，因此“不应进行调解”。1989年现行《行政诉讼法》也明确了“行政诉讼不适用调解”这一原则。

        但从后来的现实看，法院无力全盘承担审查政府行为合法性的职责。当初《行政诉讼法》规定只能判决行政行为是否合法、不能调解，显然是“制度高估”，“县法院审不了县政府”是普遍现象。于是，各级法院变着花样搞“协调和解”，让民告官的案子撤诉，形成了法律“空转”。

        而这次修法，则是针对司法现状，做了现实主义的阵线收缩：法院将从司法审查政府行为的合法性，更多地转向解决公民与政府之间的行政纠纷。

        所以，这次修法，在重申“行政诉讼不适用调解”的基础上，加了一个“但书”：“但是，行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。”

        其实，类似的基于现实主义的“阵线收缩”，之前也有过。比如1997版 《刑事诉讼法》为了加强诉讼的法庭对抗、防止法官受检察院引导，引进了外国的“起诉状一本主义”——即，检察院起诉时只向法院提交证据目录，而证据本身要在法庭上当着辩护律师的面当庭递交、质证。但这种单兵突进的改革，因为没有其他制度的支撑，效果并不佳，最终在2012版的《刑事诉讼法》中被废止。

        立法做现实主义的阵线收缩，未必不是好事。能落地的法律，总比法律架空高蹈好。但既然阵线收缩了，那么法院今后就要守住这条底线，不能再退，除了前述三类案件之外，法院就不能再搞“法外调解”，该判决政府违法的时候，就要拿出勇气来。