最高法副院长江必新党刊发文：制度现代化是依法治国核心要求

【编者按】

       最新一期《红旗文稿》刊发封面文章，题目为《制度现代化是全面推进依法治国的核心要求》。这篇文章的作者是江必新，现任中央纪委常委，最高人民法院党组成员、副院长。

        文章指出，依法治国的要义就是实现国家治理全面制度化。古今中外的经验告之，只有将优良的制度文而化之，才能最终实现依法治国这个治理国家的目标。

        文章全文如下：

最高法副院长江必新认为，中国特色社会主义制度能够跳出中国历史传统制度模式框架。

        党的十八届四中全会对全面推进依法治国作出全面部署，要求坚定不移走中国特色社会主义法治道路，建设中国特色社会主义法治体系。依法治国的要义是实现国家治理活动的规范化、程序化、法治化，也就是实体和程序的全面制度化。而古今中外的经验告诉我们，只有将优良的制度文而化之，才能最终实现治理目标。因此，制度现代化是全面推进依法治国的核心要求。

一、制度现代化的可能性与必要性

        1.当今世界的竞争归根到底是制度的竞争。制度建设是人类进步的根本标志。国际竞争表面上是技术和力量的竞争，实质则是制度的竞争。通过制度现代化形成制度优势，是在竞争中取得有利地位的根本保证。制度优势是一个国家软实力的集中体现。软实力对内表现为一个国家、一个民族的生命力、创造力和凝聚力，对外表现为一个国家在意识形态、发展模式、民族文化、外交方针等方面被国际社会认可的程度。事实证明，一个国家被认为具有软实力，真正得到认可，从根本上是因为其制度具有优势。

        2.实现中国梦需要制度层面的文明振兴。德国哲学家黑格尔有个近乎“诅咒”的论说，名曰“中国无历史论”。其大意为，中国的历史从本质上看是没有历史的，它只是君主覆灭的一再重复而已，任何进步都不可能从中产生。对此，已有不少批评和驳斥。但若反躬自省，封建中国绵延近两千年，国家治理体系在根本上未有大的革新，国家制度模式实质上没有大的变化，所谓的进步又从何而来呢？正所谓不进则退，中国在过去的几百年中渐从世界舞台中心走到边缘。中国梦的提出，正是让中国重回世界舞台中心的努力，没有制度支撑，中国梦将难以实现。

        3.有优越性的制度也要与时俱进。中国特色社会主义制度集中体现了中国特色社会主义的特点和优势，这是我们保持制度自信的源泉。中国特色社会主义制度模式的优越性表现在鲜明的方向性、制度的独创性和体系的全面性。但是，中国特色社会主义制度也需要发展与完善，需要不断革除体制机制弊端以提高治理能力，需要不断使中国特色制度模式更加完善，优势更加明显。与时俱进是使制度优势得以持久的根本保证。

        4.不能将制度的现代化等同于西方化与资本主义化。现代化是否注定只有“西方化”一条道路？这个问题已经让人类社会纠结了半个多世纪。客观来看，不少西方国家、资本主义国家都是现代化程度较高的国家，但也有不少实行资本主义制度的国家还是发展中国家；一些资本主义国家确实取得了让人称赞的成就，但这种模式的可持续性仍待观察。中国的现代化是有方向、有立场、有原则的。正如习近平总书记指出的，我们的方向就是中国特色社会主义道路。如果偏离了完善和发展中国特色社会主义制度，偏离了坚持和改善党的领导，就南辕北辙了。中国是一个大国，决不能在根本性问题上出现颠覆性错误，有些不能改的，再过多长时间都不能改。

二、实现制度现代化的基本路径

        1.以成熟化定型化为目标。在党的十八届三中全会上，中央审时度势，在十八大提出的战略目标基础上，适时提出推进国家治理体系和治理能力现代化，是在试图回答“怎样治理社会主义社会这样一个全新的社会形态”，是在试图通过不断改革和创新使中国特色社会主义制度更加成熟、更加定型，是在试图通过社会主义制度的不断完善，以充分彰显社会主义的制度优势，使中国特色社会主义道路越走越宽阔、越走越自信，也是在试图通过制度的升级，使中国特色社会主义更加符合人民的意志和愿望，更加符合国家治理的规律，更加契合时代发展的潮流，从而使中国特色社会主义立于不败之地并永葆青春，永续发展。

        2.以社会主义核心价值为灵魂。正如习近平总书记所指出的，人类社会发展的历史表明，对一个民族、一个国家来说，最持久、最深层的力量是全社会共同认可的核心价值观。核心价值观，承载着一个民族、一个国家的精神追求，体现着一个社会评判是非曲直的价值标准。不同民族、不同国家由于其自然条件和发展历程不同，产生和形成的核心价值观也各有特点。一个民族、一个国家的核心价值观必须同这个民族、这个国家的历史文化相契合，同这个民族、这个国家的人民正在进行的奋斗相结合，同这个民族、这个国家需要解决的时代问题相适应。因此，在中国推进制度现代化，一定要以社会主义核心价值为灵魂，通过制度现代化倡导富强、民主、文明、和谐，倡导自由、平等、公正、法治，倡导爱国、敬业、诚信、友善，积极培育和践行社会主义核心价值观。富强、民主、文明、和谐主要是国家层面的价值要求，自由、平等、公正、法治主要是社会层面的价值要求，爱国、敬业、诚信、友善主要是公民层面的价值要求。

        3.以中国特色社会主义基本制度为基础。中国特色社会主义制度包括根本制度、基本制度和各项具体制度三个层面。经过党的几代中央领导集体带领全党全国各族人民，不断丰富完善发展，初步形成了中国特色社会主义制度。制度现代化必须以中国特色社会主义基本制度为基础，以更大的政治勇气和智慧，不失时机深化重要领域改革，坚决破除一切妨碍科学发展的思想观念和体制机制弊端，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型。要把制度建设摆在突出位置，坚持用制度管权管事管人，促进科学执政、依法执政。

        4.以解决现存制度问题和弊端为导向。必须看到，相比我国经济社会发展和人民群众日益增长的物质文化需求，相比当今世界日趋激烈的国际竞争，相比实现长治久安，我国的制度建设还有许多缺点和不足，有些方面甚至成为制约发展和稳定的重要因素。还必须看到，中国共产党既要建设完全不同于旧中国的制度体系，又要治理一个人口众多、基础薄弱的大国，推进国家治理体系建设、提高国家治理能力的任务必然是长期的、艰巨的、复杂的，需要进行长时间的艰辛探索和艰苦努力。因此，我们要对制度本身的缺陷和问题有一个清醒的认识。党中央提出要推进国家治理体系和治理能力现代化，目的就在于通过改革和制度构建克服这些缺陷和不足，为国家事业发展、人民幸福安康、社会和谐稳定提供一套更完备、更稳定、更管用的制度体系。

        5.以法治思维为指导。2012年11月，党的十八大报告明确要求，提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力。党的十八届三中全会的《决定》，再次强调要坚持依法治理，加强法治保障，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾。法治思维，概而言之，是指以法治理念和法治精神为导向，运用法律原则、规则和方法思考和处理问题的路径与过程。现代国家治理必然要求规则治理、依法进行。建设法治国家、法治政府、法治社会，治理方式必定是法治化的，那种仅凭主观好恶权判、官吏便宜行事的人治方式不仅与近现代民主化浪潮背道而驰，而且也与日益复杂、变动频繁的社会格格不入。以法治思维推进制度现代化，就是在制度现代化过程中，高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进制度设计、创新和执行。

三、实现制度现代化的若干建议

        1.要全面准确理性评价现有制度的利弊得失。所谓全面准确理性评价现有制度的利弊得失，就是要对中国制度的过去、现在和未来在时空坐标中给予精准的定位，对现有制度的特质、优劣进行理性的技术解构，对现有制度的能力、效益以及在国际上的竞争力给予客观评价，对现有制度的路径依赖和路径创新进行系统总结。一方面，要看到现有制度的优势。中国特色社会主义制度是由我国的历史传承、文化传统、经济社会发展水平决定的，是长期发展、渐进改进、内生性演化的结果。中国特色社会主义制度，既不因循守旧，也不简单照搬，更不是主观臆测，而是源于实践和历史的教训，是党和人民坚持马克思主义与中国实际相结合，自主创造、自主创新的结果，它拓展了人类文明发展进步的路径选择，是中国对世界的独创性贡献。它以举世公认的发展成就和世界影响力，证明了这个选择的正确性、合理性、优越性，为我们坚定自信奠定了豪壮的实践底气。另一方面，要看到现有制度的不足。我们之所以要推进制度的现代化，就是因为现有制度在很多方面不够现代化，因此我们一定不能讳疾忌医，而要直面存在的问题，切实把握制度建设规律，把现有制度的弊端和不足消除掉，把其优越性不断发扬光大。邓小平对此曾要求，每年领导层都要总结经验，对的就坚持，不对的赶快改，新问题出来抓紧解决。这个规训对今日之中国仍然不过时。

        2. 要尽可能地凝聚改革共识。改革是中国的出路，也是推动党和人民事业发展的强大动力。我国过去30多年的快速发展靠的是改革，我国未来发展也必须坚定不移依靠改革。如今，改革已入“深水区”，正如习近平总书记所指出的，好吃的肉都吃掉了，剩下的都是难啃的硬骨头。对于硬骨头怎么处理，最不容易形成共识，改革的阻力也最大。在这种情况下，要注意充分发挥制度在凝聚改革共识方面的作用，以制度力量最大限度地凝聚改革的思想共识、价值共识、制度共识和行为共识，为深化改革奠定良好的制度基础和保障。虽然制度是人的行为而非思想的约束条件，但制度所蕴含的核心价值在事实上具有引导和教化功能；虽然制度是刚性的和不可随意变通的，但制度形成过程中的博弈、协商能够尽可能吸收各方面意见、权衡不同群体利益从而消解分歧；虽然制度是静默的和中性的，但制度本身所具有的激励和惩戒功能会对人们关于公平正义、善恶是非、好坏对错等价值理念和行为方式等产生积极影响和导向作用；虽然制度可能是滞后的、有漏洞的，但制度的可预期性、可重复性、可操作性、可救济性、可持续性等优势可以凝聚转型时期的社会共识，使不同利益主体求同存异，依法追求和实现自身利益最大化。因此，通过制度现代化过程凝聚改革共识也是可能的。

        3. 要正确处理现代与传统的关系。制度现代化的过程要顺应历史发展潮流，吸取古代、近代治理精华，摒弃古代和近代国家治理糟粕，尤其是克服近代国家治理局限，实现向现代国家治理的超越。要使国家治理更具有现代性特色，至少要具备以下特征：一是真实民主。古代实行专制，无民主可言；近代追求形式民主，有民主之名而无民主之实；现代民主之精意在于“真实”。二是实质法治。古代君主权断，“礼乐征伐自天子出”，无法治可言；近代法治为形式法治，重其行而不重其果，法与公平正义渐行渐远；现代法治，要求法与公平正义高度契合，强调实质法治。三是人本文明。古代的国家治理以镇压为能，专制而血腥；近代的国家治理，标榜自由平等，实乃张扬有产者与权贵之特权；现代文明治理则要求真正以人为本，尊重主体的人性尊严，将所有人的自由而全面的发展作为治理目标，并以人性化的方式进行治理。四是治道科学。古代国家治理以强制服从为要；近代国家治理凭借民意和法律之名义行偏私之实；现代国家治理则以国民之根本利益和幸福美好生活为鹄的，以调动全体国民参与治理之积极性为基本力量源泉，以取得最大可能之合意、协调为基础，充分运用现代科技发展等一切可以利用的治理资源，以取得高效益、低成本且利益共享、皆大欢喜的治理效果。

        4. 要高度重视“制度群”的建构。从制度学的角度看，核心制度要有“制度群”的支撑才能落地生根，否则就容易形成“半拉子”工程，改革成果也难以巩固。因此，制度建设必须整体谋划、系统思考、统筹推进，做到“立治有体，施治有序”。过去所提出的制度建设目标，大多是经济领域的。制度现代化则包括整个国家的制度体系的现代化，改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军各方面的制度概莫能外。制度体系是一个位阶型体系，组成体系的诸要素在结合方式等方面存在种种差异，这些要素性差异充斥着系统组织，在地位与作用、结构与功能上呈现等级秩序性，进而形成了系统等级的整体差异。这一体系由根本制度、基本制度、具体制度和实施机制构成。因此，在制度建设过程中，要有系统思维，零敲碎打不行，东修西补也不行，必须进行全面系统地改革和改进，必须着眼于整体效应和效果，必须贯穿于多个领域和环节，必须形成整体的“制度群”。

        5. 要注意“反向制度预设”。通过制度来治理国家，需要考量大量的正式制度和非正式制度。对于创制新制度，要有一个理性的认识。要考虑新制度可能带来的弊端，并针对可能带来的弊端和新问题建立相关制度，这样既可以防止改革“翻烧饼”，又可以抑制改革可能出现的负能量和负效应，使改革的效能最大化。因此，要注意“反向制度预设”，注重整体效应，实现制度体系合规范性、合正义性与合目的性的统一，合法性、民主性与科学性的统一，制度文明性和执行力、可实施性的统一，程序性、可操作性、可核查性和可追究性的统一，针对性、相对性、整体性、协调性和与时俱进性的统一。总体来看，制度的创设难能可贵，制度的优化任重道远。我们需要充分认识我国目前的制度存在自我完善的空间，深刻认识制度自我完善的规律，积极探索制度自我完善的机制。

        6. 要力求“帕累托最优”。所谓“帕累托改进”，就是一项政策能够至少有利于一个人，而不会对任何其他人造成损害。所谓“帕累托最优”就是上述一切帕累托改进的机会都用尽了，再要对任何一个人有所改善，不得不损害另外一些人，达到这样的状态就是帕累托最优。在制度现代化过程中力求帕累托最优，就是通过资源的重新配置使得经济社会更加健康地高效发展，从而使一个经济体中的所有人都可以提高生活质量、改善生活状态。用这个标准衡量，我国在很多方面都远远没有达到让所有人都满意的状态，有些群体在改革中受益不多，甚至有的群体为改革做出了一定的牺牲，而这些不均衡的状态在根源上是制度设计所造成的。在当前和接下来的改革中，要坚持帕累托改进原则，尽可能实现帕累托最优状态，让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流，让发展成果更多更公平惠及全体人民。

        7. 要处理好破与立的关系。要清醒地意识到，我们现在身处的是一个建设的时代而非革命的时代，万不可只知“破”之道，不知“立”之道；万不可毁道变法，导致最终无道可守。中国现代化的过程绝不是西方化，要守住中国特色社会主义这个“道”。不少人还固执地认为，资本主义道路在上个世纪的中国走不通，不代表在新世纪也走不通，进而主张全盘西化。但是，客观来看，冷战结束后，全面照搬了西方政治制度模式的国家有几个是繁荣稳定的？受到“阿拉伯之春”影响的国家，有哪个政局稳定下来了？我们承认我们当前的制度本身还有缺陷和不足，这正是我们努力改进和完善这个制度模式的原因，但如果试图另起炉灶，其中的代价是难以想象的，也是中国社会难以承受的。

        8. 要注意制度的连续性与稳定性。缺乏定势、翻云覆雨、飘忽不定是人治的特征。如果一个国家的基本制度朝令夕改，反复无常，不仅国民因缺乏可预见性而全无自由，官吏也会因治国无常而滥用权力，整个国家和社会也会因为治无常制而动摇不已。古今中外的开国之君或领袖都希望立万世之法、定不易之制，然而，多则两三百年，少则几年、几十年，要么人亡政息，要么国亡制崩，而恰恰是那些既相对稳定，又不断改革完善的制度体系反而具有可持续性，反而能够存留久远。这是因为，时世变动不居、人性物境不断变化，治国理政之制度如不与时俱进，无异于守株待兔、刻舟求剑。在制度建设上同其他事物一样，没有最好，只有更好。制度体系只有在保持稳定性的同时又具有开放性，才能具有持久而旺盛的生命力。

        （本文系国家社科基金重大项目《加快建设法治中国研究》及国家2011计划司法文明协同创新中心的研究成果。江必新：现任中央纪委常委，最高人民法院党组成员、副院长、审判委员会委员，二级大法官。）