【社论】突破羁绊推进“镇改市”

        经济的高速发展，使中国大陆日渐出现一个引人注意的现象：一些事实上已经成为中小城市的地方，其行政名称仍然是“某某镇”。

        比如浙江温州苍南县的龙港镇，截至去年，该镇有189条街道、43.7万人口，地区生产总值达185.6亿元，财政总收入18.8亿元。又如江苏昆山的张浦镇，该镇总面积109平方公里，有3000多家企业、20万人口，2012年实现地区生产总值166.5亿元，地方一般性预算收入12.7亿元。

        但不短的时间以来，这些“镇”“小马拉大车”的问题日益尖锐，即区划等级与镇域经济发展的不匹配，严重制约了资源的流动与配置，同时造成相应的财权、公共服务能力、管理机构等不匹配。

        以龙港镇的镇域管理人员为例，龙港镇行政编制为238人，事业编制为286人，而同等人口规模的县和县级市，光行政人员就需要1500-2500人。2010年，30多万人口的龙港仅有一个20多人的派出所，而由于派出所没有执法权，要抓一个犯罪嫌疑人，还要到县公安局去办理手续。

        又如江苏苏州下辖的盛泽镇，2006年时，常住人口30万左右，镇内轿车近万辆，大型车辆486辆，摩托车超过3.6万辆，但仅有交警25人，协警62人，根本满足不了日常管理与服务需要。

        不仅如此，由于“镇”一级的中小城市缺乏相应的财政权，一些公共服务无法提供，公共设施建设缓慢，很多企业将研发中心和销售中心外迁至大城市，甚至整体搬迁，使这些镇失去进一步发展的机会。

        将已经发育为中小城市的“镇”升格为“市”，是经济社会发展带动行政区划体制变革的内在要求。

        事实上，从1986年以来，相关的“镇改市”政策，已经出台多次。1986年，国务院批转的民政部报告明确提出：非农业人口6万以上，年国民生产总值2亿元以上，已成为该地经济中心的镇，可以设置市的建制；特殊情况下，虽然非农业人口不足6万、年国民生产总值不足2亿元，如确有必要，也可设置市的建制。2001年，第十个五年计划城镇化发展重点专项规划中也提出“大镇设市”的构想。2004年，发改委《十一五时期我国城镇化战略》进一步指出：“作为城市扩张的一个重要环节，乡改镇、镇改市、县改市(区)的改制升格是一个必不可少的步骤。”

        但从实践来看，除福建石狮镇成功“镇改市”外，绝大部分超级大镇仍然被限制在镇的区划等级与框架内。问题出在哪里？

        问题在于，无论是将改市后的镇从原来的县域中分离出去，切块设市，还是采用县下辖市，在现有框架下，均陷入困境。

        如果实行“切块设市”，那么必定削弱所在县的经济实力。而且切块设市后，边界如何划定？画得过小，必定影响该市今后的发展；划得过大，则过分削弱所在县。专家也指出，自秦以来，中国行政区划经历了多次改革，但县的变动不大，是中国最稳定的政区。若将县辖经济大镇改设为市，必然会使县受到重创，不符合历史规律。

        如果实行县下辖市，县和市之间的在财权划分、行政级别上的矛盾如何协调？并且实行县下辖市，将使行政层级更多，并不符合减少行政层级的改革方向。

        此外，从管理权限上来讲，“镇”的设立和撤销，权限在省级政府，而“市”的设立和撤销，权限在国务院。法律难题没有解决之前，对一个决心依法行政的政府来说，是不能贸然行动的。而“镇改市”之后行政人员可能急剧膨胀，也是主张者的担忧之一。

        “镇改市”肯定是人心所向，大势所趋，是新型城镇化之必由之路，但是对这一难题所带来的羁绊，则必须有充分的估计。10月14日，有报道称，国家新型城镇化综合试点名单已经揭晓，首批“镇改市”的试点名单只有两个，其中就有温州的龙港镇。据悉，镇级（市）试点的目标是到2017年要形成制度和体系，在全国推广。如果龙港镇等地能够破解这一难题，则功莫大焉。