申论｜上海市养老服务的短板及政策建议

【编者按】

长期以来，上海社联联系着本市高等院校、党校、社科院、部队院校和党政部门研究机构等社会科学研究机构，深入研究并回答事关国家和上海经济社会发展的重大理论与实践问题，成为政府决策不可或缺的“思想库”和“智囊团”。

上海社联与澎湃新闻智库报告栏目联合推出“上海社科专家说”，该系列文章将坚持问题导向，提供应对策略与解决方案，为政府部门提供决策参考。 

截至2019年底，上海户籍60岁及以上老年人达518.12万人，其中70岁及以上老年人口占比增至15.0%。毫无疑问，在步入深度老龄化阶段之际，上海将面临诸如养老机构供不应求、养老金支出压力加大、纯老家庭和独居老人不断增加、人户分离现象不断加剧等问题的挑战。尽管上海市各级政府已经出台了大量政策，特别是2020年5月份出台的《关于促进本市养老产业加快发展的若干意见》，对养老产业的供求、要素市场和监管制度等多个方面为上海养老产业的发展提供支撑。但考虑到未来老龄化问题还会继续加剧，如果不下大力气解决这些供求难题，未来将会给上海的社会经济发展带来不利影响。 

一、上海市养老服务格局面临的短板、挑战及原因分析

1、养老服务供给总量不足，增量不及老年人口增速。假定外来人口滞留与更新保持目前的模式不变，预计到2030年，上海的老年人口总量将增至650万人以上。尽管近年来年上海市养老机构的床位数量保持增长，但增速较慢。例如，2019年较2018年的病床总数增长了5.1%，但是65岁、70岁和100岁以上老人的同期增速却达到7.3%、6.0%和8.5%。

2、现有养老机构结构配置不合理，私立养老院未能有效缓解公立养老院床位紧张局面。目前，上海的公立与私立养老机构之间的服务与价格差别很大，公立高档床位每个月支出在5000元左右。公立养老机构由于有政府补贴，且不追求盈利，因而，其具有设施完备、服务好、价格低的特点，但严重供不应求。另一方面，私立养老机构大多服务设施不足，且价格偏高，除基本养老服务收费以外，其他费用均由机构自行设定，甚至还需要额外缴纳一笔几万乃至几百万元的押金，所以市场认可度较低。因此，导致了公立养老院一床难求和私立养老院病床空置率高的结构性矛盾。

3、目前上海养老机构区域配置不合理问题严重。城市的发展使得更多的年青人向市郊移动，而老年人则大多居住在市区，但市区的养老机构数量固定，难以有效增加，导致中心城区的养老机构一床难求，另一方面，市区的老人如果入住郊区养老机构，子女照看等都非常不方便，因此床位空置率较高。

4、医养结合是未来养老的大趋势，但上海市的医养资源的结合严重不足。目前上海市具备医疗功能的养老机构数量仍然较少，大多养老机构不具备医疗护理功能。而且，上海各个区医养结合养老的执行情况不一，在医疗设备设置、服务内容、服务体系完备度等方面还存在着较大差别，大多没有细化到特殊群体，导致医养服务供给的针对性不明显，医养资源整合度差。

5、长期护理保险制度尚不足以支撑全市范围内的社区养老服务。自2016年《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》以来，上海市长护险已构建起较完备的政策体系、服务体系以及科学的评估体系，但仍然存在护理人员缺乏、受益人群较少、评估等级与支付金额不匹配等问题，这使得长护险制度对居家社区养老服务的推动力不足，甚至在一定程度上加剧服务结构性供需不平衡。 

二、政策建议

第一，根据未来上海老龄化发展趋势、老年人口增长情况和不同老年人群的实际需求，协调“机构养老”和“社区养老”的合理增长。根据规划区域的实际需求类型，结合设施的管理模式、用地来源途径、规划占地方式等因素，确立不同区域内养老设施的层级体系，在养老服务内容上增加服务产品层级的因素，即结合“机构养老、社区养老（包含养老服务中心、养老服务站）”和“保障型、舒适型和享乐型养老”形成养老设施体系。一方面按照标准化和综合性的要求继续推进社区综合为老服务中心，根据《社区嵌入式养老工作指引》的要求逐步推行社区综合为老服务中心建设服务标准，充分发挥其一站式枢纽和综合服务功平台功能；另一方面按照布点均衡、丰富形式、优化管理配送制度增设社区老年助餐服务场所。

第二，推动公办民营和公建民营，缩小公私养老机构之间的差异，以市场化机制为导向，优化现有养老服务存量。首先，大力推进公建民营，确保新增政府投资建设或改建的养老服务设施都采取委托社会力量运营的模式，支持各类主体进入养老服务市场，对民非和企业提供同等养老服务待遇不一致的政策进行调整，允许境外资在兴办营利性养老机构等多方面享受境内资本同等待遇。其次，加速改制改组以推进“公办民营”。具体措施包括：改变国家为公办养老机构定事业编制规格、定人员编制数量、定财政划拨经费额度的老做法，引入多种经济成分参与改制，变财政全额事业拨款为按养护“三无”、“五保”老人数量由财政出资全额购买服务，按机构床位、按养护老年人数量以及运行情况由财政予以补贴。

第三，通过规划调整，推进养老机构的空间错配问题。首先，根据本地区的人口结构、老龄化发展趋势，因地制宜地提出城乡养老公共服务设施的规模、标准和布局原则，在养老服务专项规划中科学确定养老服务设施的数量、分布点以及各自相应的规模和用地范围，对独立占地的养老服务设施要明确地块、边界和指标等，对非独立占地的养老服务设施要明确内容、规模、布局等要求。其次，根据自身人口老龄化发展趋势、老年人分布特征以及养老服务需求，确定“社区养老”和“机构养老”服务设施的空间布局，尽量做到不同养老服务需求点到各养老设施的可达性差异最小化。

第四，推动医养结合的社区养老模式。首先，尽快建立符合实际的医养结合政策体系，根据各级养老机构，分类别分层次指导开展医养结合服务，研究市级、区级以及街道（乡镇）级养老机构应该的硬件设施和人员配置，社区卫生服务中心的设点应优先考虑与养老机构、社区托养机构、社区综合为老服务中心、社区文化活动中心等设施同址或邻近设置，推动医疗机构老年护理床位、养老机构护理型床位设置要求、服务标准的衔接；其次，鼓励养老机构（社区托养机构）与周边的医疗卫生机构开展多种形式的签约合作，做实社区卫生服务中心与养老机构、社区托养机构签约服务，根据不同机构住养老年人的类型与健康需求特点，结合社区基本服务项目，制订分层分类服务包，支持社会力量通过市场化运作方式举办医养结合机构，按规定享受税费、用地、投融资等有关优惠政策；最后，鼓励具备一定规模、有条件的养老机构设置护理院、护理中心、康复医疗中心等其它类型医疗机构，继续实施设置审批与执业登记“两证合一”。

第五，利用长三角一体化的机遇，对周边省市吸纳上海市户籍老人养老的机构给予一定的政府补贴，以减轻上海市养老机构负担。当前上海常住人口的老人祖籍在周边省市，他们有意愿回祖籍养老，建议政府利用一体化契机，鼓励部分老人到祖籍所在地养老院养老，上海市财政可以对每位老人给予一定补贴。 

（作者詹宇波系上海社会科学院经济研究所研究员，作者章元系复旦大学经济学院教授）  

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