陆铭：将大城市和中小城镇发展对立起来是严重的误导

经济学家陆铭 

        关于中国要什么样的城镇化的论战正酣。硝烟集中在是要城市化要是要保留小农形态？大城市该不该聚集更多的人口和产业？发展大城市还是中小城镇？农村土地该不该入市流转？

        研究城市化问题的学者被划为两派，一派被称为“大城市派”，支持大城市化，一派被称为“中小城镇派”，认为中国要走发展中小城镇的道路。上海交通大学特聘教授、复旦大学经济学教授陆铭一向被归为“大城市派”和农村土地市场化的拥护者，面对澎湃新闻（www.thepaper.cn）记者的采访邀请，他第一时间表示该站出来说些什么了。

        此前我们报道了周其仁、华生、贺雪峰对农地是否应该入市的争论。三农学者担忧农村土地市场化后，农民可能失去退回乡村的权利，成为失地农民。在陆铭看来，把农地入市和农民退回乡村的权利对立起来，是对公众和政策制定者的严重误导。

        作为经济学家，陆铭不断强调自己的工作是通过数据、事实来讲什么是客观规律。“作为学者，应该首先把经济的客观规律搞清楚，然后再讨论问题，还应该看看发达国家走过的历史是怎样的，不能只在那里狂想，以为可以狂想出一个中国模式，这种思维方式和提政策建议的方式是会受到惩罚的。”

        以下是陆铭教授对澎湃新闻的叙述。       

控制大城市人口会加剧问题       

        在过去的城镇化过程中，出现了一个矛盾。城市面积的扩张速度很快，而城市人口的增长速度相对较慢。这样的话，城市扩张中就出现了大量资源低效率利用，土地占好了却没有相应的产业和人口。反过来说，全国范围内没有本地城镇户籍的外来人口比重是相当高的，特别是在沿海的大城市，问题更加严重。人口的城镇化是相对滞后的，一方面城镇常住住人口的增长速度慢于城镇土地的扩张速度，另一方面，大量非本地户籍的外来人口在流入地市民化的进程严重受阻。现在的新型城镇化强调把“人的城镇化”提到日程上，就是要解决这个矛盾。

        另外一个要点，跟刚刚讲的“人的城镇化”是矛盾的，与城市规模有关。现在中小城镇的户籍制度基本放开，但特大城市要严格控制人口规模。这样，矛盾就来了。一方面，从劳动流动的方向来讲，现在的现实是仍然有大量的人流向大城市，包括特大城市；另一方面，外来人口市民化的进程哪里比较慢？也是大城市。与此同时，前面说到土地的城市化和人的城市化的矛盾，哪里矛盾更突出？是中小城市。在中小城市，土地扩张比较快，吸纳就业和城市人口增长的速度却比较慢。

        如果按照市场规律，应该着力解决大城市的外来人口市民化的问题，现在却仍然在用户籍制度和公共服务歧视来严格控制大城市人口规模，在一些特大城市，甚至出现动用行政手段试图减少外来人口的现象。在大城市，你要控制人口规模，人却继续在流进，导致城市的新二元结构问题越来越严重。而在另一边，政府却将相对越来越多的建设用地指标分配给作中西部分配，这样做的结果是，土地资源的配置和人流动的方向是反的，反而会加剧中西部地区地的城市化快于人的城市化的矛盾。

        现在从政策的导向来讲，这个问题已经被慢慢认识到了。最近出台的关于长江经济带的规划，提到未来土地资源的配置，要跟一个城市吸纳农民工的数量挂起钩来。一个地方吸纳农民工落户的数量越大，可以给你的建设用地指标就越多。这样的话，就能把土地的城市化和人的城市化的矛盾解决掉。随着带来的另一个结果是，如果政府真这样做，实际上大城市和特大城市就不是在严格控制人口规模了，而现有的对外来人口的歧视性政策只会加剧城市的“新二元结构”问题。我一直讲，中国的城市化进程，背后是经济规律，一定要尊重经济规律，如果不尊重，结果一定会受到惩罚，促使你去尊重经济规律。        

把农地入市和农民退回乡村的权利对立起来，是对公众和政策制定者的严重误导       

        既有的一些争论我都注意到了。农民退回乡村的权利，一定应该和农民进入城市的权利并存。两者并不是对立的关系。农村土地可以交易了，并不意味着农民就不能退回乡村了。关键看你的土地使用权的出让能不能获得市场价格，如果获得了市场价格，你想回农村，可以把你的土地使用权买回来。这里面本质上是一个制度设计的问题，要看是不是给了农民自由选择的权利。

        当前中国存在的情况，不是说农民缺少退回乡村的权利，而是缺少走出农村、进入城市的权利。在这种背景下，我们提要允许农村土地进入市场，要给农民更公平的公共服务和平等的就业机会，有进入城市的选择，把城市化进程和土地制度改革往市场化方向推进，并不意味着剥夺农民退回农村的权利。把这两者对立起来，是对公众和政策制定者的严重误导。现在问题的讨论，喜欢采用针尖对麦芒的方式，似乎不同的观点间一定有一个观点是错的。我们应该通过制度设计，寻找不同政策目标的最佳平衡点。

        如果我们给农民的土地入市却不给他们市场价格，或者不允许农民自由选择——不愿意放弃土地也不行，那么这意味着剥夺。我们要推进的土地市场化改革，是要将土地（或其使用权）的交易建立在自愿的基础之上，要允许农民在以市场价格有偿放弃土地有选择的权利。如果交易建立在市场价格基础上的，农民后来想退回农村，却发现土地（或其使用权）涨价了，这完全是可能的。但市场经济就是这样的呀，对资产和权利的价格未来的变化趋势有不同的判断，于是有人赚，有人亏，但不能禁止交易啊。城市居民买卖房子也有人卖了房子，结果房子涨价了，再买回来却买不起了，出现这样的问题，不能因此而禁止住房买卖啊。好的政策应该尽可能地对弱者有所保护，在土地交易中，让农民用土地（或使用权）入股是另一个选择，入股后，就不会出现农民永久失去土地的问题。但制度上要允许农民对土地（或土地使用权）一次性买卖，因为可能有一部分人会更需要现金，或者不愿意承担“入股”这种方式下的风险和管理成本。

        我们要做的是允许农民把土地（或使用权）在市场上交易，给农民选择的机会。仔细讨论的话还涉及别的问题，比如农民的土地可能碰上一些规划上的管制，规划说这块地是用来做基础设施建设的。当碰到个人利益和公共利益的冲突时，世界上各个国家都有一定的机制来保证公共利益。这时出于公共利益，可能不能绝对保证个人私有产权不想卖就不卖。这个问题怎么解决？其实是一个法律问题了，到底什么叫公共利益？这应该由法学家去回答。

        我们讨论问题的起点，是要意识到现状是农民的很多权利是缺失的，我们要给他这个权利。        

当前中国存在的情况，不是说农民缺少退回乡村的权利，而是缺少走出农村、进入城市的权利。 

农民是理性的       

        我曾经到一个国家级贫困县去调研，跟农民说：现在有些学者是这样想的，不能让你们农民把土地交易起来，因为他们担心你们把土地做了抵押之后把钱花掉，然后就成为失地农民了。你知道这个农民怎么回答我吗？他年龄很大，教育水平不高，可是我真的认为专家们应该多听听这些农民的呼声。他的回答是：为什么城市的居民可以把他们的房子拿去抵押，而农民就不可以？

        每次说到这个问题，我就想提林毅夫老师说过的一句话：几十年农业经济学的发展就证明了一个道理，农民是理性的。很多经济政策的制定者把自己的观念建立在农民不理性、农民没知识的假设之上，这很可怕。应该多问问农民真正要什么。

        知道了农民要什么，我们应该创造条件使农民接近想要的目标。比如说农民希望自己的土地可以资产化，我们就考虑怎样设计一个制度，使土地能够资产化。的确可能有一小部分农民可以把地卖了然后挥霍掉，但不能因为这个就说所有的地都不能交易了。                

        有人担心，城市化之后种地的人少了，农业产品产量下降。我要说，农业产品的产量主要决定因素不是人口数量，是土地和资本。对这个结论，我既有理论，也有数据的支持。我的研究表明，中国农产品的产量与人数的投入没有太大关系，而与农业用地投入和资本投入存在显著正相关。如果人减少了，可以通过资本替代人来增加产量。从宏观数据上来看，中国农民数量是在减少，而农产品是在增加，说明在现阶段，对于农业生产来讲，人的数量不重要。事实上，只要到农村去看看，就知道，农业的机械化、专业化和规模经营的趋势非常明显。

        对于要维持小农耕种的观点，请想想，世界上哪个国家可以在小农耕种的农业发展模式下保证农民是富裕的？我们现在讨论城市化问题、三农问题，最终目标是要让农民富起来。除了增加资本投入、机械化程度和农场规模，有没有哪个国家是通过小农的生产方式来让农民富起来的？恐怕是没有吧？在发达国家里，日本的城市化比率略低一些，而日本政府必须要给农民大量补贴才行。

        如果有人说小农经营是中国特殊的模式，那么，持这样观点的人必须同时回答另一个问题，那就是，究竟如何让农民致富，要给人们一个答案。当一个国家的土地给定后，农产品的产量基本就给定了。只有减少农民的数量，人均产量和人均收入水平才能提高。世界上各个国家通过发展工业和服务业缩小了城乡收入差距，一方面城市里不断创造工业和服务业的就业岗位，一方面投入农业的人数不断减少。这就是规律，除了城市化之外，没有别的办法能够有效地让农民致富。        

认为中国今天可以走一条不同的道路去发展中小城镇，是不尊重经济规律的       

        关于“大城市派”vs“中小城镇派”，我被划归为“大城市派”。我认为这个讨论问题的方式就不对。不需要“支持”大城市发展，只需要尊重客观规律就可以了。只要尊重“市场是配置资源的决定性力量”，结果就是大城市的发展，都不需要政府去“支持”。

        中国今天为什么会出现大城市还是小城市的争论呢？是因为在思想上出现了混乱。认为中国今天可以走一条不同的道路，去发展中小城镇，这是不尊重经济规律的。所以，反而讲尊重经济发展规律的，就变成“支持”大城市那派了。在我写的所有东西里，我从来没有说过“鼓励”大城市发展，我只说为大城市的发展“松绑”。

        也就是说，政府不要用政策去限制大城市的发展，国际上很少有这样的政策，即使有政策限制大城市的发展，结果也是事与愿违。因为限制大城市发展的政策就是在跟经济规律作对。作为学者，应该首先把经济的客观规律搞清楚，然后再讨论问题，还应该看看发达国家走过的历史是怎样的，不能只在那里狂想，以为可以狂想出一个中国模式，这种思维方式和提政策建议的方式是会受到惩罚的。        

中小城镇的发展和大城市的发展不矛盾       

        很多人的思维方式是把大城市的发展和中小城镇的发展对立起来，这是严重的误导。中小城镇的发展和大城市的发展是不矛盾的。这也是当前讨论问题的一个误区。好像我要发展大城市，中小城市就没的发展了。错了，中小城市的发展恰恰要依赖大城市的发展。

        从产业配套的角度来讲，中小城镇的产业结构是要配套大城市的。比如说大城市发展金融和贸易，中小城市发展制造业；大城市发展服务业，小城市生产加工农产品，然后卖到大城市。在这样的产业分工下，大城市和小城镇组成一个生产链，一个生物系统。

        大城市的发展越好，中小城镇的发展也越好。有没有哪个中小城市敢说自己的发展是独立于大城市的？反过来，如果在政策上说大城市不要发展和增加，把它的产业往小城镇迁移，这样大城市被削弱了，中小城镇也没有带动力了。中国今天恰恰出现的就是这个问题。我提出中国要重启东部的发展，就是这个道理，东部发展的越好，中西部就发展的越好。如果火车头没劲了，整个火车就跑不起来。

        还有很多人说，中小城镇要强调宜居。当大城市集聚很多人口的时候，小城镇的人口密度就下来了，就可以做环境了。美国和欧洲有很多漂亮的小城镇，可是如果让它们每个城市人都一样多，那些中小城市会变成什么样子？也会产生拥堵、污染的问题，也漂亮不起来了。        

中小城市的发展恰恰要依赖大城市的发展。 寇聪 澎湃资料

政府补贴中小城镇产业，补贴得起吗？

        政府通过财政、金融、公共服务来支持中小城镇的发展是对的，但关键是做什么。要做市场不能解决的问题。市场的力量使得大量人口往大城市集聚了，政府应当做的是帮助中小城镇找到和大城市差异发展的道路，比如说如何配套大城市的发展，小城镇有什么特色的产业和农产品，是大城市发展不了的。大城市有拥堵的问题，周边的小城镇就可以发展居住功能、旅游功能、休闲会议功能。这都需要一些政策扶持。

        还有一个很大的问题是市场解决不了的，就是大量人口流出后，中小城镇的公共服务缺乏规模经济，比如很难开好学校或大医院，这些都是跟人多有关的，人越多越好发展。这时政府就应该花大量精力支持中小城镇的公共服务。但现在对中小城镇的帮助，往往是直接给你土地和资金让你去开个厂，全中国基本上每个县都有一个开发区。这样的做法最后是要经过市场经济的检验的，开发区建起来了，但生产的产品在市场上有没有价格竞争力？如果没有，那是什么结果？那就只能搞市场分割，你的产品不要到我这里来卖；或者外面的产品可以来卖，但大量补贴保护当地的企业。只有这两条路。结果就是低效率和财政负担。

        从本质上农业的发展也是一个道理。如果说中国只能搞小规模小农经济，那城乡收入差距巨大，怎么办？只能搞补贴。相对于美国来讲，日本的农业就大量靠补贴的，这对国家的实力是巨大的考验。问题在于，要让农民致富，补贴并不是唯一的道路。为什么不走另一条路呢？这条路就是通过城市经济的发展，让农民自己去找到能提高收入和更好就业的岗位，让更少的农民去从事农业，城乡共同致富。

        对大城市来说，是否应该给迁移来的人更多的公共服务？当然。发展小城镇工业所需要的那些扶持和补贴，最终还是来自纳税人的钱，而纳税人的钱更多来自发达地区和大城市。这些钱还不如用来改善在大城市打工的人口的公共服务，同时，发展更多的城市产业，可以源源不断地创造就业岗位，并吸纳人口。在规模经济作用之下，集聚在大城市的产业会比小城镇的产业发展得更好，直到企业觉得大城市的成本太高了，即使在市场力量之下，也会出现产业向中小城镇的搬迁，这是一个自然的过程。政府要帮中小城市，能做的，就是发展这些地区的基础设施和公共服务，增强其发展能力，而不是要在每个县都搞一个开发区。  

中国每个县都有一个开发区，同时存在大量污染，恰恰是因为不搞集聚，不搞大城市化       

        人类历史上跨国的、自由的资本流动来到农业导致一些问题，一定有这样的案例。不仅在农业上存在，工业上也存在，比如跨国工厂来了，把一个地方给污染了，但我们应该想到中国的一个成语“因噎废食”。为了保护农村环境，那些有利于农业发展的资本也不要进来吗？类似的问题是，为了怕污染城市环境的企业进来，就不要搞对外开放了吗？

        事实上今天农村的发展为什么出现大量的污染，就是因为城市限制了用地，结果一些污染企业只能往中小城市和农村跑。如果城市的土地市场化，城市的面积可以继续扩张，开发区可以搞集中，就不用发展零散的开发区了。中国每个县都有一个开发区，同时存在大量污染，恰恰是因为工业发展违背了市场经济，不搞集聚，不搞大城市化。

        做做调研就知道了，一些欠发达地区负责招商引资的人说，上级要考察招商引资的指标，但我们的地理位置是非常差的，好企业不来的，差企业就来了，包括很多污染企业。如果能符合市场规律地发展，很多中小城镇和农村根本就不用发展工业了，也就不会有污染了。

        很多问题，不是城市化的错，也不是资本下乡的错，而且其他环节出问题了，不能因噎废食。        

驳“农村只剩老弱病残，中国失去城市化动力”

        今天关于农村还有很多似是而非的观点。有人会跟你说，现在农村全都是老弱病残、妇女儿童，中国的城市化的动力已经没有了。

        现在你在农村看到的人口结构，恰恰是当前制度不合理的结果。如果中国没有户籍制度，如果农民进城后其子女能不受到歧视，中国农民的迁移怎么会走出一个全世界独一无二的道路？一两个家庭成员进城，其他家庭成员（包括妻子和孩子）在农村呆着，这在世界上几乎是独一无二的。六千万的留守儿童，五千万的留守老人，恰恰是因为制度不合理导致的，否则应该是举家迁移。

        农村留谁，农民会理性选择，在农业和工业收入水平相差巨大的情况下，而且进城后从事的主要是制造业，那么一家之主会派谁进城呢？肯定年轻男性，这时家里六十岁的老人还可以在家种地。

        可是随着城市化的推进，当城市里的服务业的岗位越来越多，而农业逐渐出现规模化的倾向，资本密集后对操作机械的劳动力的要求越来越高，一个家庭谁进城、谁不进城的选择就会发生变化了。当农村出现了大农场，年轻劳动力开始回流，而城市里的服务业岗位，女性和老人都可以做。这时农村的人口结构就会发生变化啦。你不能因为说现在农村留下的都是老弱妇孺，就说没有城市化的后劲。        

六千万的留守儿童，五千万的留守老人，恰恰是因为制度不合理导致的，否则应该是举家迁移。 

农民究竟想不想进城？       

        还有农民想不想进城的问题。有人会对你说，到农村调研问农民想不想进城，很多农民都说不想进城了。让我来告诉你怎么回事。第一，你问的时候有没有说制度有可能变？如果进城后给你户籍、公共服务，孩子可以在城市读书，并且土地出让后给一个市场价格，你再问他愿不愿意进城。第二，你现在在农村问愿不愿意进城，回答不愿意，因为愿意的都已经进城了。在农村居民里，一百个里可能只有五个愿意进城，这五个进城城市化水平就提高了，剩下的明年也许又有五个愿意进城。今年五个，明年五个，城市化水平在这个过程中就提高了。第三，我们未来城市化进程还有三十年可以走，三十年意味着什么？今天你问的那些人三十年后不少已经不在这个世界了，你应该问的是农村的年轻人愿不愿意做城市人。随着时间推移，就算有不少人愿意在农村呆一辈子，三十年后，这部分人逐步离开这个世界，农村人口就在不断减少，城市化的水平就会不断提高。不能因为今天老人选择呆在农村，就以为城市化的动力没有了。

        我们在提出观点和政策主张时应该学会换位思考，换了你你愿意不愿意。比如说城市化进城没有动力了，主张小规模农业经营，主张农民在小城镇就地城市化，我想反过来问，提这样观点主张的人，你怎么不在农村或者小城镇呆着？即使一部分人偏爱小城镇的生活，大多数人怎么想？要知道，调查数据告诉你，绝大多数农民工是选择在大城市就业的啊。反过来说，我说中国未来是要大城市化的，不要担心中国农产品的产量，产量主要不取决于人口，有人会反问我，那未来会不会所有人都跑到城市没有人种粮食？这怎么可能？你想想，如果真有一天没人愿意种粮食了，我就去种地，我会成为大农场主。

        在公共政策的讨论里，要学会“己所不欲，勿施于人”，一个政策主张出来前，要先问问自己愿不愿意。小农耕种是谁愿意的？在中小城市就地城镇化有多少人愿意？        

搞城市化会导致很多贫民窟吗？       

        全世界在城市化水平提高的过程中，有的国家出现了贫民窟，有的国家没有出现，我们为什么老盯着那些出现贫民窟的国家？这就好像人长大之后有一部分是犯罪的，那我们是不是不要长大了？这是什么逻辑？我们没有研究没出现贫民窟的国家城市化的成功经验，没有看到出现贫民窟的国家不合理的制度原因，就去反对城市化，来避免出现贫民窟。

        如果一个城市有产业，有就业，足够关注进城的农民，提供基本的生活条件和公共服务，那么在城市发展中，至多只会出现低收入者聚居区。而每个城市都需要有一部分人从事比较低技能的行业，如清洁工、饭店服务员，所以出现低收入者聚居区也是合理的。但是，连基本生活条件和公共服务都无法满足的“贫民窟”是可以通过政策避免的。        

亚洲必然要走大城市引领的城市化道路       

        最近，我作为首席专家领导了亚洲发展银行的“中国、印度城市化比较研究项目”，在这个项目中已经产生了一些阶段性成果。我们认为，亚洲必然要走大城市引领的城市化道路。与世界上其他洲相比，亚洲国家的人口规模较大，人口密度较高。因此，亚洲国家普遍通过大城市的发展提高用地的集约程度。我和复旦大学陈钊教授的一项研究指出，在全世界范围内，一个国家最大的城市的人口主要就是由这个国家的总人口决定的，换句话说，人口越多的国家，其首位城市的人口规模也越大。这意味着，中国的上海和印度的孟买未来将会成长为世界上最大的城市。相应地，亚洲国家的其他城市，也会比其他洲的同级别城市更大。

        遗憾的是，中国和印度的城市化都没有充分地发挥吸纳农村居民的作用。在中国，这主要是因为户籍和土地制度制约了农村居民离开农村、进入城市的进程。同时，中国的城市偏爱发展资本密集型产业，长期的低利率政策降低了资金的成本，鼓励企业用资本替代劳动，限制了城市创造就业的能力。而在印度，问题出在产业结构，他们的城市产业太偏服务业，而且是现代服务业，对劳动者技能的要求比较高，于是城市发展的需要和农村居民的技能水平不匹配，制约了印度的城市化速度。

        但是，无论如何，经济发展不断提高必然伴随着城市化水平的提高，以及人口向少数大城市周围的集聚，因此，政府要做的，恰恰应该是主动应对这些挑战，用技术和管理的改进来治理城市病，提高城市的宜居程度。在这个过程中，我们应该多想想理论，多看看数据，多学习好的国际经验，三者缺一不可。任何脱离理论、数据和国际经验的空想，都不可能是“以人为本”的，也是经不住历史考验的，并且最终是要付出高昂代价的。