【社论】把权力关进预算的笼子

        国务院日前公布《关于深化预算管理制度改革的决定》。受8月底通过的《预算法（修正案）》推动，《决定》对预算制度改革做了更明确和细化的新安排。如此速度落实《预算法（修正案）》，值得欢迎。

        政府本无钱，税收和预算是对社会财富的再分配。政府的每一分钱，都取之于民，都应该用在公共服务上。用钱的地方很多，如何区别轻重缓急？不能由政府一家说了算，应该由人大代表出面审查，甚至公开辩论。用钱的地方定下来了，怎样才能保证不被挪用、浪费、贪污？必须加强媒体和公众监督。这些问题在逻辑上是连贯的，在实践上是不可分割的。所以，现代国家当中，政府收入和支出都由代议机构授权，并经严格审查、管理和监督。中国也不例外。

        《预算法》是1994年通过的，2004年启动修法，经过全国人大常委会四次审议，2014年8月31日，修正案才获得通过。此中两个10年是非同寻常的。第一个10年里，通过实施“分税制”，中央和地方政府重新确定了税收分配的方式和比例。这对中国的经济模式和行政体制产生了重大影响。在第二个10年里，政府财政收入突飞猛进，连年以10%以上的速度增长，年均增速超过GDP增速。加上大量预算外收入，政府收入在社会财富大盘子里的占比越来越高。

        《预算法》跟不上这种变化，暴露出许多问题。有三个问题特别严重：预算编制粗放，预算审查不严，预算执行缺乏监督。

        对第一个问题和第三个问题，新《预算法》的解决思路比较明确：政府的所有收入都要纳入预算；编制预算时应尽可能细化；不能随意超支；修改预算要经过严格的程序；预算和决算都要公开，以利公众监督，等等。

        达到这些目标并不容易。在预算公开的程度、预算审查的强度和预算执行及监管的方式等方面，各方意见分歧。修法过程中，政府与人大、财政部与央行、中央政府与地方政府、法务官员与学者，以各种方式，反复博弈，故而费时良久。

        预算编制得越细，每一笔收入和每一笔支出都有交代，便于各级人大代表审查本级政府的预算。但要真正做到严格审查，前提是人大代表读得懂预算，有足够的时间评估其合理性，能公开发表不同意见。这个问题《预算法》解决不了，需要人大制度作相应的调整，比如设立专职人大代表，保证他们有充足的时间参政议政，允许他们聘用顾问，以提高审读的专业性。政府还应接受人大代表的现场质询。

        国家主席习近平讲，要“把权力关进制度的笼子里”。什么样的笼子能够约束权力，使其不滥用、不谋私、不偏倚？有效的预算管理即是其一。就此而言，媒体和公众应该打起十倍精神，关注新《预算法》的实施，关注上述国务院决定的实施。