争议莫干山：周其仁、贺雪峰、华生土地之争的当代青年版

        2014年9月18-20日，中青年改革开放论坛暨莫干山会议30周年纪念会在浙江德清莫干山召开。在这次论坛上，围绕土地与城镇化问题所展开的争论是最为激烈的。对此，人们从近几日媒体的报道和参会代表撰写的文章中可以了解一二。

        不过，在这次会议上，争论并不只是发生在前辈学者与青年人之间，青年人之间围绕土地与城镇化问题的争论也很激烈，甚至更为激烈。那么青年人对于土地制度的全面深化改革持有哪些意见呢？他们的争论与周其仁、华生和贺雪峰三位先生最近围绕土地问题所展开的争论有什么共性和区别呢？

        华生和周其仁两位先生都是1984年莫干山会议的代表，30年后的青年人沿着前辈们的足迹继续探索中国的改革之路，说明这一代青年人跟30年前的青年人一样，对于国家和民族的改革与发展事业抱有极大的热情，并没有辜负时代赋予他们的责任。

集体土地产权制度要不要改革

        如果说30年前的莫干山会议讨论的主题是如何从计划经济向市场经济转轨，那么30年后的这场会议讨论主题则是“改革再出发”，或者用中央的话来说是“全面深化改革”。所以，本次圆桌会议争议的首要问题是，集体土地制度应当朝着哪个方向进行全面深化改革。

        曾在浙江省发改委工作的刘亭先生提出，当下土地制度改革应从土地资源的有效配置角度来进行，要让“愿意下乡的市民能下乡，愿意进城的农民能进城”。为了实现这个目标，他认为，首先要将耕地的承包经营权，宅基地的用益物权，集体经济经济组织当中的股权要落实到农民集体经济组织成员；其次，要尽快确权登记，然后确权之后允许这些土地权利在土地市场上进行交易；最后，要按照“城乡一体”的原则检讨和修改现行的土地法律制度，如果全国性的土地法一时修改不动，那么可以在中央和地方分权的基础上，像上海自贸区那样，暂停相关冲突法律条款的实施，授权地方先行试点。

        浙江规划研究院的秦诗立也认为，目前的集体土地所有制带来的结果是，一方面农村的老大是“支书”或者村长，只要村级领导被政府或者开发商收买，政府和开发商就可以低价拿到土地；另一方面，土地利用的低效化，因为政府控制土地产权以后，随意处置土地资源。所以，目前的土地利用粗放式利用是制度内生性的。未来如果不确权的话，不但土地的集约节约利用实现不了，村级干部的贪腐问题也解决不了。

        但是有学者反对给集体土地进行产权明确和确权登记。比如北京大学法学院凌斌认为，给集体土地进行产权明确和确权登记，要区分不同情况，不能一概而论。过去30年间中国经济之所以能够快速发展，主要原因在于中国实行了“集体代表农民，政府代表企业进行谈判”的集体土地所有制。这种集体土地所有制，不能也没有必要突破。

        苏州大学王健法学院的程雪阳同意秦诗立的看法，并对凌斌的观点进行了回应。他认为，现行的集体土地所有制不从根本上进行改革是不行的，原因是目前这种模糊的集体所有带来了一系列难以解决的问题，比如农民子弟通过考学、工作或者经商等途径在城市定居以后，农村的承包地、宅基地和宅基地上的房屋处理问题；外嫁女、入赘的女婿以及新生人口要不要分配承包地和宅基地的问题，承包地要不要过几年调整一次的问题等等。这些问题不仅困扰着依然生活在农村的农民，也困扰着那些已经进入城市的农民和他们的子女。如果集体所有不按照产权明确和确权登记思路进行改革的话，未来中国经济的健康发展和社会的和平稳定前景堪忧。

        经过讨论，大部分与会代表是赞成对行的集体土地所有制进行全面深化改革。具体来说，首先要继续推进1980年代未完成的“政社分社”改革，剥离村委会管理集体土地和集体资产的功能，将其变成跟城市居委会一样的政治自治组织；其次，要对集体土地所有权、宅基地使用权和承包经营权进行确权登记，然后由农民按照其所具有的土地和其他财产份额重建集体经济组织；最后，要允许登记之后的土地权利在符合规划的前提下自由进行市场交易。

 集体土地入市问题

        十八届三中全会提出，要“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许集体经营性建设用地出让、租赁、入股，同等入市、同权同价”。与会者在这个问题上也有不同的看法。

        北京大学国家发展研究院的王敏认为，十八届三中全会的这个决定是正确的。目前政府强制征地造成了许多腐败和群体性事件。今后允许直接入市取代了政府的强制征收，农民和资本直接对接，不但土地资源的配置会更有效率，社会公平问题也可以得以缓解。

        北京大学法学院的凌斌则认为，统一的市场并不一定要以统一的流转方式，有的直接进入市场，有的应该是间接进入，可以有不同的方式。由于允许出让必然会带来所有权的变动，所以集体经营性建设用地仍然应当根据现行法出让给政府，经由政府间接入市，而非直接出让给其他组织或者个人。中南财经政法大学的陈柏峰转述了其导师贺雪峰的看法，认为土地资源没有紧张到这么节约的程度，农村宅基地空闲着也没有多大的问题，还可以确保农民在城市里面生存不下去后回到农村，因此建立城乡统一的建设用地市场没有必要。

        程雪阳反对这两种质疑意见，认为首先“城乡统一的建设用地市场”必须尽快建立，截止2010年为止，全国约有16.4万平方公里（约2.46亿亩）农村建设用地都在低效利用，实在太浪费；其次“城乡统一的建设用地市场”不可能是有的直接进入，有的间接进入，而应当是集体土地与国有土地“同等入市、同权同价”。所谓“同等入市、同权同价”，并不是说集体土地要和国有土地卖出一样的价格，而是说两种土地的法律地位应当是平等的，权能范围和定价机制应当是相同的。如果国有土地在符合规划的基础上可以建设商品房和标准厂房，那么集体也可以进行同样的建设；如果国有土地可以用于抵押、担保、融资，那么集体土地也应当拥有同样的权能；如果国有土地的定价机制是市场化的，那么集体土地也应当通过市场机制来确定其价格。

集体土地增值收益分配

2014年4月26日，江西宜春市歧里村，红光种养农民专业合作社社员在田间管理毛豆。 新华社 图

        在城市化过程中，如何合理分配土地增值收益分配，也是本次会议讨论的一个重点。与会代表达成的共识是，土地增值应当在国家、集体和个人之间合理分配，而不能由任何一方独享。但分歧在于通过何种机制来分配这笔新的财富。

        陈柏峰认为，土地增值收益分配不应当全部分配城郊农民和城中村农民，因为这些只占全国5%的农民已经享受到了城市化的好处，按照市场价格补偿给他们，就会让他们形成土地食利阶层，而那些土地没有机会被征收的偏远农村和传统农业区的农民则永远无法享受城市化和现代化的好处。他认为在土地征收过程中，可以适当提高补偿标准，但不能按照市场价格补偿被征收土地农民。在城市化的发展过程中，也不能允许农民集体土地上建设商品房，小产权房不应该合法化。

        上海师范大学李泠烨认为，现在的问题是征地成本太高，有一些地方政府（比如上海）也更愿意由集体组织自行流转土地权利，而不愿意再按照征地制度来获得土地了。凌斌也认为应该提高农民的补偿标准，但他认为农民获得更多土地增值收益的方式和比例要进一步研究。

        程雪阳则认为，用目前这个“低征高卖”模式来解决集体土地增值收益分配问题，给公民权利的保护和社会的稳定带来了太大的伤害，也严重损害了执政党的形象和权威基础。未来的集体土地增值收益分配应该通过“市场价格补偿+合理征收+财政转移支付”的方式来进行，比如政府可以土地增值税、不动产持有税等税种，然后将部分税款用于偏远农村和农业区的公共设施和公共服务建设。

关于宅基地的有偿退出问题

        凌斌认为，农村集体成员权根深蒂固，当年高级社就是想打破这个，但最后失败，又退回到这个状态。因此，要靠农村人口自然减少来解决这个问题。也就是，在现有体制下依靠城镇化让农村人口减少到一定比例，再考虑打破集体所有制和农民集体成员权。其认为，现在要进一步强化集体所有制，强化利益共同体的作用。为此，他提出，首先集体经营性建设用地可以租赁、入股，但除了出让给国家以外，不能直接出让给企业和其他主体。因为出让是物权变动，会打破集体土地所有制；其次在目前这个阶段，如果进城农民获得了城市的户口和福利及合理补偿，即在获得进城的经济保障、取得与城市居民同等的权利和福利后，应当放弃农村的土地和住宅；最后，新生小孩也应当继续给其分配承包地和宅基地。

        陈柏峰基本支持凌斌的看法。他认为，农村的宅基地是农民的栖身之地，如果农民工在城市过不下去了，回来后还有一个栖身之所，因此不应该允许他们流转，他把这个结论称为是“为了公平的不公平”。他也认为，过去十几年，集体所有一直被虚化，下一步农村集体所有制需要维持和加强。

        北京大学国家发展研究院王敏指出，让宅基地有偿退出，不是要逼迫农民必须卖掉宅基地，而是要给予他们这个权利。对于这个权利，农民可以行使，也可以不行使。既然宅基地是农民自己的财产，那么由其作出最终的决定才是最合适的，因为每个人都是自己利益的最佳判断者。禁止宅基地有偿退出，不但是对土地资源的巨大浪费，而且是对农民财产权不恰当的限制。更为重要的是，这种限制所依赖的假设是“农民都是理性不健全的人，需要国家做保姆来照看他们”。现实中可能确实有一些人对自己，对家庭不负责任，或者会因为经营不善而转让自己的土地和宅基地，但解决这个问题的方法应该是加快建立农村的社会保障制度，而不是基于担心一个人会出问题，所以把剩下九十九个人的权利全部都剥夺掉。

        程雪阳支持王敏的看法。他认为，应当区分农民的政治成员权和经济成员权之间的区别。所谓政治成员权就是某个公民在某个行政村居住到一定年限，就可以参与这个村庄的政治生活，比如，可以参加行政村村长的选举和被选举等政治事务。就像一个公民获得国家国籍那样，这种成员权可以基于出生和居住期限而获得，也会因为迁出和死亡而消灭；而经济成员权则是基于财产而形成，其不因人的出生死亡以及户籍所在地或者居住地发生变化而取得或者灭失。凡是想在某个农村居住或耕种土地的公民，其应该通过从家庭内部继承或者在市场上购买的方式获得农地或宅基地，而不能仅仅基于其出生在某个农村，就要求这个村给其无偿分配宅基地和农地。目前新生农民之所以有这种“特权”，也源于中国改革尚不彻底。

        （本文所整理的观点经过了凌斌、陈柏峰、王敏、李泠烨和程雪阳的审核。）