【社论】地方举债权进笼子

        刚刚由全国人大常委会通过的新预算法在地方政府举债方面做出了明确规定，在符合新预算法规定的情况下，地方政府可以通过发行地方债为其公益性资本项目融资。

        其实，地方政府发行地方债试点已进入第4个年头，涉及10个省市自治区，若以其他融资方式计算，地方政府的举债时间还要大大往前推，与地方政府有关的债务余额也已超过10万亿元之巨，因此新预算法此次对地方债的开闸，有“先怀孕、后补证”的味道。

        然而，新预算法对地方政府发债权的确认，并不仅仅是追补张合法“证书”，背后还涉及地方政府举债权责的调整问题。主要体现在以下几个方面：

        首先，地方政府举债，其资格须先经国务院批准，其发行规模须先由国务院报全国人大或全国人大常委会批准，其用途只能用于公益性资本支出。也就是说，中央在地方政府举债方面拥有了更多的主动权，这有利于地方债务风险的控制，但同时也要求中央对地方具体事务有更深的掌握和理解。

        其次，地方政府举债只能以发行地方债的方式，不得以其他方式筹措资金。这实际上从法律上切断了过去地方政府惯用的融资渠道（地方融资平台）。所谓“开前门、堵后门”的改革思路中，允许地方政府发行地方债属于开前门，而禁止地方政府从诸如地方融资平台等渠道融资属于堵后门。一开一堵，如何达到平衡，主动权更多地也转移到了中央层面。

        最后，在地方债发行的具体操作中，由于地方政府的发债资格、发债规模已经先由中央批准，这很容易给投资者一个地方债信用等同于国债信用的信号。之前，山东省地方债发行利率低于同期国债利率可作为一个证据。如此，中央对地方债务实际上仍旧承担了隐性担保，那么地方政府就有很强烈的游说中央扩大其发债规模的动机。一旦地方获得发债权发行债券，投资者将会以等同国债的价格照单全收，此中的道德风险不可低估。

        由此观之，虽然新预算法第一次从法律上赋予了地方政府发行债券的权力，但这种权力实际上是关在中央的笼子里的。中央由此获得了更多的主动权，同时也承担了更多的看护地方的责任。至于这种安排，究竟能在发挥地方积极性与防止地方财务风险之间达成什么样的平衡，还有待观察。