中国城镇发展逻辑：行政，还是市场？

【编者按】

        中国的城镇化道路，长期以来，一直存在大城市与小城镇之争。一系列的城市发展政策，对发展小城镇有所偏重，但为何大部分小城镇并未真正发展起来？

        陆铭等经济学者早就指出：人为限制大城市而优先发展小城镇，是资源错配，导致大城市无法形成规模经济，而小城镇也无法得到真正的发展。换言之，大城市集聚不够，则对周边小城镇的带动效应不强。这是来自经济学的看法。

        而今天，中央财经大学的王伟老师与我们分享了来自另一个层面的观察。即在行政结构上，级别高的城市（地级市相对县级市）天然得到更多优势，尤其是在税收与土地方面。这在某种程度上导致国家重点发展小城镇的政策的执行并不彻底。

        二者有殊途同归的一面。总而言之，要真正发展小城镇，还是要更多地面向市场。

        这就意味着，无论城市管理者，还是规划者，或者广义上的城市研究者，都要面对一些深刻的转变。王伟老师以城市公共服务与设施的融资为例，的确很具启发意义。

        

        从去年11月的十八大三中全会、12月的中央城镇化工作会议提出城镇化六大任务、中央农村工作会议提出“三个一亿”目标，到今年1月国土资源工作会议释放建设用地管理新信号、3月《国家新型城镇化规划》公布，如此密集的会议召开与文件发布，共同交集所指——新型城镇化，已真正上升至国家战略的高度。

        面对时代转变与改革大势，我们应该对城市与城镇化发展进行主动关注与深度思考。

思问：城市是建成的，还是形成的？        

建国以来演变中的中国城镇发展方针

        城镇发展方针经过60多年的效应累积，深深影响了国家城镇化格局与形态的形成。笔者对建国后不同发展时期中国城镇发展方针要点进行了纵向梳理，是为本文阐述的逻辑起点。

        

中国城镇发展的三个现实反例

        作为体现落实政府意图的政策工具，各时期城镇发展方针无论侧重何种内容，其适应时代需要、实现良性发展的目标追求应是共通的。时至今日，诸多现实发展却与原定目标相反，值得反思。

        1、特大城市“城市病”严重，为何却越来越大？

        对大城市规模的控制，是改革开放以来一项重要内容。现实情况却是，以京沪广为代表的大城市，人口不断集聚，为城市规划和管理带来诸多挑战，如生态环境恶化、房价居高不下、交通拥堵严重、能源资源紧张、安全形势严峻等。

        尽管“城市病”严重，特大城市人口仍不断增长。北京第六次人口普查常住人口为1961.20万人，同2000年第五次全国人口普查相比，共增加604.3万人，增长44.5％；上海第六次人口普查常住人口为2301.92万人，同2000年第五次全国人口普查相比共增加661.15万人，增长40.3％；广州第六次人口普查常住人口为1270.08万人，同2000年第五次全国人口普查相比共增加275.78万人，增长27.74 %。

        2、“小城镇，大战略”，为何发展举步维艰？

        改革开放以来，中小城市、小城镇一直是国家扶持的重点。费孝通先生提出的“小城镇，大战略”曾兴盛一时。而现实却不如人意。

        首先，中小城市地位下降。中国大中城市对国家城镇化的贡献由 1990 年的 39.08%提升到 2010 年的59.94%，小城市和小城镇对国家城镇化的贡献却在下降，由 1990 年的 60.92%猛降到 2010 年的40.07%。其次，县域经济整体上仍未摆脱“农业大县、工业小县、财政穷县”的基本特征。据2008年《农民日报》一则报道，中国平均每个县的赤字约一亿元，全国赤字县占全国县域的比重达四分之三，县级财政基本上是“吃饭财政”。最后，小城镇发展陷入困境。以重庆为例，国家每年下达的新增建设用地指标平均为150平方公里左右，其中93%用于保障重庆主城区和31个区县城用地需求，而900多座小城镇获得的指标仅占7%。

        3、城市群为何“集而不群”？

        近年来，建设城市群成为国家战略重点，各种城市群区域规划层出不穷。然而现实是，就三大城市群之一的京津冀地区而言，2005年亚洲开发银行的调研发现，在河北省环绕京津的区域，存在一个由24个贫困县、200多万贫困人口，集中连片形成的“环京津贫困带”，与西部地区最贫困的“三西地区”处在同一发展水平，有的指标甚至更低。

        事实上，国内很多人为划定的城市群区域，依然存在众多“黑洞效应”与“漏洞效应”城市并存的格局，缺乏真正符合市场意义的内在机制，更多属于“集而不群”。

城市是建成的，还是形成的？

        上述理想与现实之间的巨大反差，让我们必须思考：“城市是建成的，还是形成的？”

        个人认为，这反映出，改革开放以来，一个中国式的城镇发展困境——带有计划色彩的国家顶层设计，与市场经济带来的人员、要素流动性不断增强的底层现实之间错配与失配，夹在其中的中国城镇群体，出现“膨胀的大城市-收缩的中小城市-虚弱的小城镇”的层级断裂。折射出的情况是：城市发展规律的客观科学性与城市发展政策的主观能动性之间尚未真正统一。

        

探因：制度夹缝中异化的中国城镇群体

        虽然中国城镇群体发展失衡与发展方针失效，不排除特定环境与特殊因素的影响，但层层分析会发现，其实质是一整套观念、制度和利益格局安排下逐渐演进的产物。要真正改变现状，首先要厘清这套模式的基本运行逻辑。

市≠城市

        “城市”与“市”是两个性质不同、相互联系的概念。

        “城市”相当于英语中的“City”，是指一个人口密集的居民点，通常是工商业较发达、社会经济文化水平较高，居民以从事非农业生产为主的地方，是邻近区域的政治、行政、经济、文化中心，也是邻近居民的社会活动中心。它是一个社会、经济地理概念，是一种历史存在、一种空间现象。

        “市”相当于英语中的“Municipality”，是行政概念、政治概念和法律概念，是国家依据一定标准和条件，按照法定程序设置在城市地区的地方行政建制。市是与省、县等行政建制等相对应的术语。广义的市制是指市的建制和管理体制，狭义的市制是指市的建制，也称城市行政区划。

        一定规模的城市，是设市的基础和前提条件。从一般意义上的城市转化为有行政建制的城市过程，称为“设市”，它是以一定条件为依据，并通过严格的行政法规程序完成的。

        在中国，城市型政区是行政区划的重要类型，是国家按照特定标准为加强城市的行政管理而专门设置的行政建制单位，它具有行政区划一般意义上的三个基本内容：一是行政区域；二是行政单位，指“行政区域”的政权结构；三是行政建制，包括城市型政区的行政级别和行政隶属地位。按《宪法》和《组织法》规定，中国市的建制行政等级分省级（直辖市）、地级（省辖市）和县级三个层次。但改革开放进程中，部分省会城市和计划单列市升格为副省级市，使市的行政等级多了一个层次。近年，一些地方改革探索中又出现了镇级市、村级市。

        根据国务院发展研究中心《研究报告》，对2000到2011年我国增长的2.32亿城镇人口进行来源分解，可发现，其中由于行政区划和统计口径变化的影响（主要表现为市、镇的新建和扩建）导致的城镇人口增长占34.61%。

中国特色城镇体系：等级与身份

        城镇体系是一定地域范围内，在功能和等级方面互相联系的城镇总体。如果没有人为扰动，在相对自由的市场竞争环境下自然发展，多数城镇会依托各自绝对或相对比较优势，呈现产业分工不断完善深化、人口不断吸引集聚、空间范围不断扩张的成长特征，在城镇体系中占据相应能级位置。城镇规模通常采用人口、用地、经济职能和基础设施等衡量，实际以人口规模为主。依据不同规模，把城镇划分为若干级别。

        在中国，这一过程出现了异化。绝大多数情况下，中央管省、省辖地市、地市管县、县辖乡镇，形成严密的金字塔架构。总体而言，人事任命、大政方针，是自上而下、整齐划一的，以保证政令畅通和行政效率。

制度夹缝中的中国城市。

        

        在行政架构中，一座城市不仅成为法律名义上的“市”，更重要的是，拥有了特定的“行政级别”。不同的“级别”能为城市带来诸多不同的发展资源与机遇。城市的行政级别不同，意味着其在城镇体系中具备的决策权、话语权和影响力不同；拥有的产业项目、公共设施与资源配置、各类服务功能不同；享有不同的人均城市建设用地标准，进而拥有不同的空间发展资源；更重要的是，不同的财税收支能力，决定了提供公共服务和物品的能力差别。

        行政级别带来发展资源与机遇的差异，这一情况长期存在和固化，使中国城镇群体形成自我循环加强的利益格局，导致鲜明的群体性两极分化，即大城市（尤其是行政级别较高的顶级大城市）畸形扩张，中小城市、小城镇发展严重滞后。两个现实现象足以为之佐证：

        一个是，“小马拉大车”的市带县。当前，大量市带县的中心城市规模偏低、经济实力不足、辐射带动能力弱，不具备领导县的条件，常出现市县职能不清、行政条块分割、行政管理冗杂等问题，难以组织合理有序的市域城镇体系。比如，10年前的义乌就算得上是一个中等城市，但因为它是金华的一个县级市，其发展受到行政区划体制的很大制约。

        另一个是，“无名分却担重责”的经济强镇。珠三角、长三角的一些强镇，城市化与工业化水平已相当高，年度 GDP 高达上百亿元，人口几十万甚至上百万，一部分财政收人已超过不发达地区的地级市或县级市的水平，却仍按农业地区乡镇的行政体制运行，其行政资源的配置与经济社会发展不相适应，事权与财权不匹配，有责无权。这些强镇在发展的最佳时期，却由于土地和资金的限制，导致资本外流。

        上述现实图景背后隐藏的逻辑是：人为设定的行政级别，成为各地推进城镇化过程中最重要的资源。行政级别高的城市可利用自身行政地位，吸收各种要素，包括土地、资金、人才等；行政级别低的中小城市、小城镇，难以吸引优质产业项目，导致地方税源难以保证、政府财政能力受限，有限的财政又使其无法提供足够的公共服务与设施。

        受制于产业就业岗位缺乏和公共服务薄弱，这部分城镇，一方面面临属地既有人口迁徙流失的情况，另一方面又无法吸引、承载乡村进城人口。由于产业创税有限，政府又需要提供大量公共服务与物品，更加依赖土地财政。

        在城市总规编制中，人口规模是这些地方政府最关注的数字。地方政府尽可能增加人口预测数量，以期获批更多用地指标。（作者注：土地指标控制对不同层级城市发展的影响甚至超乎产业、投资和人口集聚。用地指标往往被更高层级的城市政府获得，如直辖市、省会城市、地级市，县、乡镇很难获得大规模用地指标。在农业税存在时期，地方财税矛盾不是十分突出，而取消农业税后，县乡两级政府财政受挫巨大。县乡两级政府大规模的卖地运动，自2006年前后才开始白热化。时至今日，运营土地的把戏越演越烈。县乡两级政府的建设土地指标约束已基本失控，转向一切行动向经济利益看齐。）

        在一些城市，大量新城、新区被“制造”出来。随着“用脚投票”的流动人口日益增多，很多经济欠发达地区人口流出远大于人口流入，其新城、新区，由于缺乏足够的人口支撑，很容易沦为“空城”。 数量众多的中小城市、小城镇，正走在这样一条“以地谋发展”的终南捷径上，不仅土地资源浪费严重，还带来普通居民住房问题，抬高企业运营成本，对实体经济造成威胁，使产业结构畸形演进，陷入“无产→无人→卖地→造城→无人→无产→再卖地”的恶性循环，再加上地方政府的周期性换届，为其未来发展埋下巨大隐患。

谋策：重塑中国城镇发展逻辑

        最近，林毅夫与张维迎两位学者之间关于政府与市场的争论引人关注。其中张维迎教授提出的“逻辑”一词给人启发。作为一名城市规划与研究工作者，结合多年从业感悟，我认为，每座城市的发展，同样存在一套其特有的、内在的逻辑，环环相联，当每一环都正常存在和发生时，这座城市一定健康有序，但若其中某几环出现问题，就一定存在问题与风险。

        从人类发展史看，人们都有通过能动干预让城市发展更好的初衷，然而，这必须符合“在正确的时间、正确的地点做正确的事情”的基本前提。

        提高“三个正确”同时发生的概率，是很有难度的事。这反映出影响一座城市发展的政治家、企业家、民众与规划师的水平。以世界上较成功的城市为参照，我国众多城镇的发展“逻辑环”还存在很多短板，并衍生一系列消极影响，导致整个国家城镇系统无法达到市场经济下城镇体系的最优效益。其中或有很多因素是国情特殊所致，使发展产生了很强的路径依赖。在新一轮改革开启时，针对能为城市发展逻辑做出贡献的两类主体，笔者这里谈一些思考与建议。

施政者的理念革新：强化“市场”本源回归

        综观发达国家的城镇化进程，很少通过行政手段来维持城镇发展。相反，在城镇化高速增长时期，这些国家都坚持城市发展和企业发展一样，应是在相对公平环境下的市场选择，而非在政府计划中、等级行政体制下单方面强制的决策行为与过程。

        从城市发展理论的演进看，从韦伯的工业区位论，到克里斯塔勒的中心地三原则，到波特竞争力钻石模型，再到萨森的全球城市、克鲁格曼的新经济地理学，所反映的都是在相对自由的市场竞争环境下，城市依托比较优势转化输出本地资源、获取流动资源，从而获得发展动力与活力。在全球化与信息化的今天，如果一个国家没能在全球产业价值链条上实现产业升级演替的城镇体系，就很难在世界经济的激烈竞争中成功实现发展方式转变。

        中国城市的根本功能是什么？中国城市发展的核心逻辑是什么？《第一财经周刊》2013年对中国400个城市的一项调查发现，中国城市正冲破行政级别的枷锁，更贴近现代意义上的由商业驱动的都市。这种突破意味着，依据工商业繁荣程度对城市进行分级已经成为可能，而且必要性也越来越迫切。与此同时，各种综合体式的开发模式不断涌现，冯仑提出的立体城市、复星地产提出的蜂巢城市、万达提出的旅游综合体……资本与金融的力量进一步凸显，依托中小城镇实现商业模式创新极有可能成为突破口。这些都在响应和印证着十八大三中全会公报中两个“决定性”释放出的发展思路转变信号。

        重新定位中国城镇的本质功能与价值，有助于实现新型城镇化对传统城镇化的根本性超越。城市施政应充分发挥”市场”力量。其中包括：(1)确保健康市场环境，即法制、公平、竞争，不威胁健康市场环境；(2)充分考虑市场需求及变化趋势；(3)充分学习汲取全球城市发展的新技术、新手段；(4)充分考虑本国及各地在城镇化发展方面的比较优劣势；(5)作为公共政策，城市规划管理应有条件、有时效、有目标、有考核、有奖惩。

设计者的技能革新：从“小设计”向“大设计”转变

        让市场发挥决定性作用，城镇群体之间不再以行政权力主导划拨和调动资源，更加强调在市场机制驱动下实现全要素、全格局最优态的配置，则呈现在我们面前的，将是一个更加“流动”的中国。这将大大增加未来城乡规划管理面对的不确定性挑战，诸如人口规模、公共需求、产业企业、利益主体等，都是动态不确定的。

        从前些年的“规划规划，墙上挂挂”到近些年的“空城鬼城报道此起彼伏”，规划设计行业似乎走入一个怪圈，要么被束之高阁，要么沦为政绩工具。规划师、设计师左右为难，赶图汇报、方案修改成为常态，体力劳动越来越多，脑力思考却越来越少，几近成为设计民工！这恰恰是最值得我们反思的。要让“设计”在城镇化进程中发挥应有的作用，设计要落地，既不能自娱自乐，也不能惟命是从。

        《国家新型城镇化规划2014-2020》中，有一条“生态文明，绿色低碳”的原则，其中有句“推动形成绿色低碳的生产生活方式和城市建设运营模式”。还有一条“市场主导，政府引导”的原则，其中有句“使城镇化成为市场主导、自然发展的过程，成为政府引导、科学发展的过程”。

        这两个原则，在现实中能很好地得到兼顾么？在此，举几个小例子。

        现在很多项目的城市市政绿化，投入都是每平方米200-300元，但生态效益很一般。要达到城市森林的效益，需要至少每平方米600元的投入。每平方米600元意味着，可以有中型乔木，可以有复层绿化。但不管我们的规划设计方案考虑得如何周到，在中国，很多市政绿化最后仍沦为草坪铺铺、小树苗栽栽。而在北美，政府拥有的市政资产中，30%是乔木，也叫城市政府的“绿色资产”，这可以成为其融资的抵押品。这是很现实的城市可持续问题之一，非常需要金融创新。 如果我们现在建一个生态新区，能在这方面有所创新，我觉得，这也是对可持续做贡献。

        这类金融创新还有很多地方可以应用。比如，分布式能源系统，可以提高城市的能源安全水平和抗灾能力，但因为在后期能源收费上没有双赢保障机制，导致很多工业园现在难以正常使用。

        还有，现在河流和土壤修复的问题受到更多重视。但在新区开发中，这方面增加的额外成本往往令政府生畏，从而回避污染问题。其中最根本的问题是，“更高的建设标准导致的增量成本，在当前倒挂的资源价格条件下，在更长、更具风险的回收期中，如何能得到合理收益”。这个问题解决不好，仅靠上级政府的补贴激励或开发商的公益良心，是很难实现绿色可持续发展的。

        当前，仅考虑物质空间，从构图美学出发，用眩目的透视图或多媒体动画打动领导的“小设计”，已很难满足城镇化的需求。规划一座城市，不再仅是打造一个“漂亮的容器”，更是造一块“充满吸引力的磁体”。

        在这个转型如潮的时代，城市设计师们必须意识到，不仅要考虑设计空间，还要考虑设计空间背后的各种利益与机制。要做到“显性”与“隐性”空间的同步设计，亟需规划学、景观学、经济学、社会学、生态学、政治学等学科联合，进行整体性、整合性的“大设计”，构建从宏观战略方向到微观战术操作环环相扣的“设计链”，从自然环境、经济产业、社会群体、商业模式、政策诉求等多方面，进行联动考虑。

        时势造英雄，当“小设计”背后的“大设计”被我们更深入地考虑，进而为每座中国城镇重塑一套内在驱动的健康发展逻辑，“立足空间，又超越空间”，就意味着规划师、规划行业、规划成果的进步。更重要的是，中国的城镇化也一定会取得进步。

        （作者系工学博士，现任中央财经大学政府管理学院城市管理系副主任）

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