周其仁：城里人、乡下人为什么差距这么大

        演讲人：周其仁（北京大学国家发展研究院教授）

        主题：读懂城乡中国

        时间：2014年8月17日

        主办：中信出版集团、北京大学国家发展研究院BiMBA

        

        【编者按】

        中国虽然大，可以说只有两块地方：一是城市，一是乡村。中国的人口十几亿，也可以说只有两部分人：一部分叫城里人，另外一部分叫乡下人。

        北京大学国家发展研究院教授周其仁及其同仁历时5年，陆续以实地调研的形式，深入调查了中国很多地方城乡的情况，创作了《城乡中国》，寻找城乡之间这些差异形成的原因、后果以及可能的解决办法，试图找出城镇化改革的症结，消除城乡之间的巨大分隔，找到新的经济和社会发展的契机。

        今年8月，《城乡中国》（下）出版。8月17日，应北京大学国家发展研究院BiMBA、中信出版集团的邀请,周其仁在“朗润•中信书院”第八期上就最新作品发表演讲。

        以下是澎湃新闻（www.thepaper.cn）整理的部分发言实录及精彩提问：

城里人、乡下人怎么差距这么大

        为什么同样是中国人，城里人、乡下人怎么差距这么大？我们从小生活在城市，不理解，我们觉得我们从小有的东西天下人都会有，去了农村才知道，我们与生就有的东西，很多农村人一辈子都不会有。为什么形成了这么一个制度？这跟我们讲的社会主义的理想、平等、缩小城乡差距对不上啊，形成很大的反差，你问这套东西怎么来的，你就发现我们建国的时候不是这样的。

        1949年建国，三年恢复，1952年第一个五年计划，到1957年是第一五，一五期间大量农民可以进城，大量可以招工，你看北京有很多外地来的人，怎么来的？就是那个时代来的。

        可是后来为什么变化了呢？现在看来有两个因素非常关键，第一，工业化一起来，城市大量招工，农民转到城市收入提高了，但是粮食基础不可靠，我们选择了一个大锅饭的人民公社体制，生产积极性没有充分发挥，经常下错误的命令，瞎指挥，粮食供不上来，那时候没有多少外汇，又不跟国际市场打交道，又不进口粮食，那你这个工业化城市化就不能够持续。

        所以到了1957年以后，1958年大跃进，好几百万人进城，到了1959年、1960年、1961年，就发现无以为继，发生了饥荒，很多人口非正常死亡。那怎么办呢？在当时的局面下只有一个办法，这也是当时中央做的决定，以1961年为算，前三年新进城的人口全部回去，加到一起是2100万人，中共中央国务院一个通知，那时候政府的权威性还真是蛮高的，一个通知就回去了，拖家带口，只要是前三年新进来的，全部迁出城市回到农村，种地，生产粮食。

        然后就从制度上完善，你回去了不能再随便来，我们就有非常完备的户籍制度，粮食制度，农副产品供应制度，就业制度，同时城乡之间，1961年以后才形成这个完备的城乡壁垒，《宪法》是1954年通过的中华人民共和国第一部宪法，迁徙自由还是公民的权利之一，但是实际情况已经做不到了，迁徙自由就是你觉得哪里好就可以到哪里去，你觉得哪里收入高，你就可以往那里走。

        但是由于大跃进，由于一些错误的政策，带来的经济的实际负荷和压力，让这个体制发生了很大变化，这一变化就持续了多少年。所以1978年的改革经济上很大的一个问题，工业化超前，城市化滞后。

土地入市难题

        解决的办法是什么？就是面对现实，尝试解决，因为我们习惯用的词就是把城乡之间的壁垒慢慢拱开，怎么拱开？第一步，农民先把饭吃了。第二步，你生产的粮食也好，农副产品也好，可以自由地往城市销售，按市场价格来结算，过去都是低价，必须交给国家。第三步，农民这么多劳动力，体制对了，不需要那么多劳动力窝在农村。

        2005年广东通过了《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》，广东省农村建设用地使用权将直接进入市场流转，结束了以往必须经由政府征收、出让的局面。但这方面今天为止还没有全国的法律。所以我老管它叫改革的半拉子工程，人动了地要动，不然人怎么配合，到哪落脚，到哪办工厂，这是非常实际的经济问题。

        包括上海，今天的上海可不是1980年代的上海，建了多少东西，哪来这么多钱，一个筹资来源就是土地，而且你越建得好，大家对它的未来越有信心，地价就越贵。

        这个半拉子的改革也带来了很多负面东西，第一个负面的东西，政府一手征，一手卖，政府就变成土地市场的一个玩家，不是裁判了，它直接上手了，好处就是如果这个决定对，它非常快，比市场做决定还要快。有很多外国人说中国基础建设搞得好，你们只要划一条线，第二天就建成了。

        政府在土地上，一手征，一手卖，如果我们的民主法治建设是非常完备的还好一点，现在中纪委反腐败，重点领域有一个土地，为什么有土地？土地怎么了？土地这种半拉子改革非常容易发生腐败问题，这块地怎么用，给谁不给谁，高度稀缺的东西到底分配给谁，这里面的利益太大了，也把很多官员给害了。这些问题都是随着积累，越来越严重。更大的问题是，你一手征一手卖，农民和他们的集体也不是傻子，他就是比你慢一点，你看懂了他们也看懂了，他不干了，往地上躺，可以吧？跟你闹，可以吧？群体冲突事件就有这个问题，你就好好过日子不好吗？动不动就群体事件，这是背后制度安排有问题，才会连串发生这些现象。

        资源配置效率有有效的一面，但是无效的一面也在增长，土地进城以后增值分配不公正，希望能够让背后的利益集团平衡，这就是半拉子改革工程。

        你改还是不改？怎么改？这是难度很大的事情，农民的房、农民的地、集体的产业、集体的厂房，大量已经卷进了市场活动，法律上没有空间，把相当数量的活动放到非法空间，非法帽子满天飞，你拿着一个什么条款，下去执法，小产权，全世界哪有这么个词？什么叫小产权？谁大谁小？政府卖就是大产权，农民卖就是小产权，这怎么讲得通？回到费老先生（费孝通）的《乡土中国》，先有农民，先有农村，城市是后来的，搞清楚，然后你说它非法。

        有没有办法把后面问题的解决？反正最基本的经济问题很简单，几亿人换地方住，你要有地方给他们住啊。全部变成政府的地，政府来搞社会保障房，现在的问题，城市政府解决城市居民的住宅问题还一头雾水，房价问题怎么调，调了多少年，你再解决几亿农民的居住问题，我看这个要求太高。还是现实一点，把有些口子开一开，维持我们的规划，维持我们的用途管制，不能随便侵占耕地，尝试一下让农民的土地进入市场。城市化，土地问题变成一个高压线，变成一个难题的时候，权衡左右，办法就两条，一条是逐步收缩耕地范围。第二，你收敛以后，城市农民工业用地怎么办，探索农村阶梯土地进入市场的办法，我认为这个是对的，问题是贯彻不利。

土地改革的各地实践

        我是个经验主义者，从来不认为我们写几句话，中国就会怎么样，从来不做思想，当时在杜老（杜润生）的领导下就不做思想，这么大的国家，这么复杂的问题，你以为我们灵机一动，抖个机灵，抖个聪明，有国外学位就能解决问题？做不到。

        只能从中国的经济找解决问题的办法，好处就是大，就是多样性，就是不平衡，各地什么人都有，只要有难题，就有人难受，只要有人难受，就有人行动，只要行动，我们就有活干，你可以去观察，哪些行动有助于解决问题，哪些行动无助于解决问题。这一圈看下来，基本发现这么几条：

        跟劳动力市场化、农产品市场化不同，土地市场化是从城市开始的，不是农村包围城市，为什么？城市让地租地价先起来，没有这个力量，什么文章也做不了，所以你看我们查这一步改革是从哪里开始，如果说当年是从深圳拍卖土地开始的，这一波农地进入市场，梳理这个路线图，是从大城市开始的，为什么？大城市的地价先涨上去，城市土地和农村土地的差，最早在大城市发现。

        很多制度变迁怎么发生的？它是由相对价格的编队引起的，15世纪为什么欧洲有一些国家在工业革命之前就有一场农业革命，对土地进行整理，搞水利呢？后来研究发现，就是黑死病消失以后，人口回升，对食物的需求上升，我们现在这个逻辑，城市化急剧导致一些土地上升，这一上升就让相关各方都不可能停下来，唯一的办法就是维持改变，一手正，一手慢，这种矛盾积累到一定程度，在某些条件下，它会产生一些新的动力来解决这个问题。

        比如说，最早就是2002、2003年上海先提出三个集中。当时，地方要地，土地饥渴，中央考虑到农民利益和耕地，控制土地的供应指标，把国土部夹在中间，不知道怎么对付，办法就是基于三个集中的实践，逼出一个2004年经国务院批发的一个政策，就是挂钩，全称就是城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩，中国人真是很聪明，你不是要地吗，我没地，你那里有地，农村啊，你只要减少一块农村的建设用地，我就增加你一块城市的建设用地，最早的政策就是这么来的。

        这个政策在全国很受欢迎，天津12个行政村住到一起，离天津不远的一个地方，叫华明镇， 12个村的农民，最远的离地15公里，开班车去种。后来就做了个调整，允许一些人住在工棚里，靠近土地种，说明这个集中一下子搞大了。

        天津干了，上海也干了，最感兴趣的是成都，成都是一个急速发展的西部中心城市，缺土地，到上海来学习，回去说这个是好办法，但是在西部搞的时候遇到一些麻烦，因为你行政主导集中，很容易在集中过程中导致跟农民的冲突，逼来逼去，在2008年逼出一个东西，为了搞三个集中，先要改革农村产权制度，产权制度改革的第一环就是确权，集中之前先要问这是谁的地，补给谁了，谁有权来谈判，这个工作不做，贸然搞三个集中，搞不好就变成又一次折腾。

        2008年加这一环，搞确权，开始规划一年完成，最后三年才完成，农村的确权不容易，建国60年，很多历史问题没有搞清楚，老的干部搞不清楚发生了什么，为了搞确权，产生了一个新的乡村治理模式，除了我们的村庄支部以外，专门组织了一批熟悉村庄过去情况的一些老人家，就叫长老会，后来正式起名叫村庄议事会，确权当中遇到麻烦，有纠纷怎么办，议事会来议，没意见，再交给土地部门，进行法定公示，再没有意见，就确权。如果资源可以更加集中，又可以把一些资源卖给城市，农民可以受益为什么不干呢？

        城乡统筹首先要全力统筹，你有了确权再搞流转，你就加上一个安全阀了，加上农民参与，农民解决，正好遇到2008年的地震，地震以后很多房子垮了，中央补6万块钱要求恢复到永久性建筑，所以就逼出一个办法，灾后重建的联建房，农民出地，城里人愿意到农村盖房的就去，农村再把这块地让给城里人去建城里人喜欢的东西，所以一对一连接，变成一对多，一个村庄、两个村庄，连片规划一起，我们后来看了蛮受启发，农民也很得意。有乡村度假价值的，变成很好的旅游度假区，投资都是财政投的，成立一些公司，包括一些央企参与进去。

        这是一个重要的支点，下一个支点是重庆，你把地腾出来，到哪里发现价格呢？在市中心解放碑附近建立了一个农村产权交易所，重庆是非常大的，8万多平方公里，比欧洲很多国家都大，差不多等于两个荷兰，你从边远山区的房子腾出来，你的指标可以飞到市中心来交易，让全市的需求形成你的价格，在竞争当中形成价格。股票、土地就是地票，不就是个权益转让吗？于是就设计了一个地票交易办法，你把这块地腾出来，就是一块地票，验收合格，剩下部分85%为农民，直接划到账上，15%给所在的集体，现在已经十几万亩的地票完成了成交，你买到地票的无论是私营企业，想搞加油站，你只要买到这个票，就有权在规划范围内去找土地去落实。

        这个收入分配也合理，我们连续看了五六年，当然这中间有没有干部可能上下其手，可能是有的，我们的干部可厉害了，你很小心都要闹事，不小心更要出问题。所以所有的改革一定要与舆论监督、司法介入结合起来，保证改革中的东西不要走歪。

        我们又去看了深圳，深圳是我们国家全部土地国有化的城市，可是全部国有化以后，农民世世代代的原住民不接受，那他们就盖房。你说违建，拆啊，拆了不少，后来还有些拆不动。运用这个思路，你有历史上的集体土地，能不能找一个合作的办法，2013年12月20日，它第一笔拍卖，这块地很有意思，法律上是国有土地，事实上是原住民控制，僵局，谁也不能够用，然后达成一个协定，深圳出了一个地方性的“1+6”的政策文件，我们是很欣赏。

        这块地拿出去卖，卖出去的钱三七开，市政府拿七成，原住民集体拿三成。原住民说这个地怎么是三七开呢？后来拍出1.1个亿，三七开，开完以后20%开发的物业归原集体所有，原住民很聪明，三成3000多万现金不要拿在手里，要求跟开发企业换股，买开发商的股权，三方同意，市政府同意，再加上进去的工业企业，还要用地，还要盖厂房，要做开发，同意，原住民同意，这个社区叫“凤凰社区”。

        你讲什么都不行，就是分析利益。十八届三中全会《决定》里有一句话，城市化中土地是会增值的。根据经验，我们可能把这个半拉子工程往前推进，该封顶的封顶，该完善的完善，形成一个三中全会讲的城乡统一的建设用地市场，让资源更好地在这个统一的市场里配置，让收入更好地在相关利益方之间分配，减少社会冲突，防止这种不当的利益固化，变成一个不能碰、不能动的模式。

        1978年工业附加价值44%，城市化率19%，跟世界整个潮流完全是不一样，现在我们的城市化率是52%，我们的工业化指数47%。美国、德国、法国都是4倍，德国是2.6几倍，金砖五国，中国的比例，我们的城市化相对工业化相对发展得不够，我们的服务业发展不起来，、整个经济就有问题，更不要说我们的生态。

        所以，应该在地方实践的基础上，进一步把这个半拉子改革的工程继续往前推，适应我们城市发展的大潮。       

 

        【现场提问】

从制度安排来说，产权不能只管70年

        问：美国城乡差距也不是很大，我参观过他们一些城市的发展情况，制度也相对来说比较能够融合，有一个兼容性，我们好像走得比较极端。您如何看待这个问题？

        周其仁：所谓城乡差别不那么大，你讲到非常重要的一个标准，怎么做到城乡差别不太大呢？逻辑上就是流动非常自由，落差很小，流动自由以后，人均收入接近，我们有差别不怕，但你妨碍社会要素对差别做反应，这个问题就比较大了，我们的难点就是要素流动当中类似的摩擦，虽然比过去改进了很多，但是还是蛮大。

        涉及到教育、医疗、社会保障、社会福利，跟户口有关的含金量的那些东西，可以在全国很大范围内打通，帮助而不是阻碍人的充分流动，这是我们下一步的目的。所以就是要做到城乡人均收入之间有差距，但不是像现在这么大的差距，你还要有很强的问题要解决，逻辑上有差别，如果有差别不让人流动，这个差别就会固化，就会持久了，你增加了互相流动，不光是人的流动，包括产业元素，包括土地，包括其他配套的元素，价格流动，我相信我们也可以，城乡之间从人均所得来看，差距不会像今天这么夸张。

        问：关于70年产权最终的解决办法，您在这方面有怎样的研究？

        周其仁：从制度安排来说，不能只管70年，修订我们国家第一部《物权法》的时候，已经对这个环节做了重要的规定，这个规定是说，在我们这种土地制度、房屋制度下，这个土地使用权到期以后，买房的人有优先的续约权，这条已经写进法律了，你不说走，没有人可以说因为土地到期让你走。

        但跟它相关的第二个问题还没有完全解决，因为你原来付了70年的使用费，房价里面含了，你现在要续约，土地价怎么定，土地价定得很高也很尴尬，所以怎么制定一个合理的土地价机制，这个也可以参考过去的经验，因为香港也发生过到期的问题。

        这个问题在起草时没有达成一致意见，所以就没有写进2007年《物权法》，可能要进一步完成这个环节，其以后怎么补地价。还有现在提出一个思路，房产税，房产税可以跟这个结合起来，到期以后，是不是还要一下子付70年的钱，还是你住一年就付一年的房产税，这个现在也是一个思路，但是非常宽，要有一个过程，涉及到所有人利益的事情是很麻烦的，法制是一个程序合理性，来解决这些问题。不大会发生到期把房子一拆搬走，这个可能性很小，总会找到合理的兼顾各方利益的办法。

        在改革当中，确实要有一些顶层设计，对于土地能不能转，观念上的分歧很大，所以当时可能是一个权宜之计，这也给我们一个教训，权宜之计当时很容易通过，但是走着走着就走不动了，或者留下更大的麻烦给未来。

        在新一波的改革当中，应该更多注意这些变量，1980年代确实对过去没什么了解，事情赶到点了，过不去了，然后再改一下，这是当时的特点，希望以后的改革长远和现实能够兼顾得更好。

        问：如果外来人口到上海来定居，肯定有很多配套，比如教育、社保、卫生或住房权，这些权利肯定是地方政府给的，地方财政哪里来？地方财政是国有土地征收，靠国有土地的这些钱来的，如果以后集体所有权，假如每个农户都可以自己有一块土地了，都用市场的方法去买卖，谁还会来买国有土地？国有土地的钱怎么来帮助进城农民呢？

        周其仁：集体土地入市，刚才我介绍深圳的分成制，卖的土地政府一定要抽一部分税，城市居民去买那个地有很高的物业税的，特别是增值部分，因为增值部分有很多社会投资改进，不能完全归你，这个都要参照。

        政府抽的税就可以用来帮助其他地方的人民进这个城市，不是说农地入市就不要承担社会税收义务，没有这事。三七开，你看深圳蛇口的原住民，这块地卖出来1亿都是你们家的吗？说不通的，修了那么多地铁，所以最后我主张，不要土地涨价都归政府，或都归土地所有者，我的观点是要分成，找到大家都能接受的比例。

        现在教育权、福利、养老确实是高度地方的，我们财政分灶吃饭，哪些责任是地方政府的，哪些是中央政府的，现在中央的事权跟它的财权不匹配，财权收入得多，事权是地方政府的，现在一个思路是中央把收来的钱通过财税返还，回到地方政府去，这是一个思路。

        还有一个思路，现任财政部长楼继伟的思路，加大中央事权的责任，中华人民共和国孩子上学为什么要地方政府去负担？中央政府负担，到哪里都是中央政府负担，这样流动就没有障碍了，这个思路至少已经提出来了，操作的时候问题很大。

        所以财税体制改革难度很大，那个没改完之前，我们城乡的鸿沟就永远都在，这是一个顺序问题，鸿沟先破除，你可以说各地的福利水平、养老教育补贴、低保水平不同，但是不能有鸿沟，把城乡户籍这个鸿沟先去掉，无非就是保障你交了多少钱就领多少，确实在这个问题上，各地居民，各个集团都是不同的，要承认这个现实，你也不能一天抹平了，谁也不能许这个愿，你只能渐进，先承认不同的城市。

        我们在成都看当地做得不错，有给付之差，没有身份之别，不能说我是农村人，我交了钱也买不了你城里人的东西，我如果把家里的房子盘了，我交了钱就可以到上海港去，先能出来一批是一批，然后中央财力、地方财力从底下开始一块一块地调，很多已经在城里工作很多年了，他也交得起城市的社保，让他交，交了他就是城市人，就是城市户口。

        这个事情不是小事，当年为了搞一个财税体制改革，费多大劲，把税制从原来的地方包干制变成全国大体统一的税制，这是现实，所以方向性的问题非常清楚，不能动摇。但是走的时候要从实际出发，有的时候欲速则不达。

        还有一条，就是我最相信的一条，高度依赖经验，任何想法试试看，试的东西看仔细，各种力量做深入调查研究，然后确认利弊，再做决定。

        （本文根据中信出版社提供速记整理）