陆铭：户籍制度改革将如何影响升学、买房、看病和养老

        演讲人：陆铭（上海交通大学和复旦大学教授）

        主题：《关于进一步推进户籍制度改革的意见》解读和展望

        时间：2014年8月1日

        主办：兴业策略

        【编者按】

        “我们今天所讲的户籍制度改革所要解决的是2.6亿-2.7亿的城市里的农民的落户问题，也包括一部分实际上是外地的城镇户籍向本地户籍的转换。”上海交通大学和复旦大学教授陆铭8月1日在一次交流会上表示，未来改革实行两条腿走路，一拨人逐渐拿到户籍，暂时无法拿到户籍的人实行居住证制度。另一条腿是，在未来居住证持有者享受的基本公共服务和当地户籍持有者享受的基本公共服务的差距是逐渐缩小的，这就意味着跟户籍挂钩的福利和特权就慢慢减少了。

        以下是陆铭教授8月1日在一次交流会上的演讲，授权澎湃新闻（www.thepaper.cn）刊发：

        围绕户籍制度改革，我大概要跟大家讲4个方面的问题：首先是当前的户籍制度带来的一些不良影响；其次是如何解读本次户籍改革方案带来的趋势；第三是土地制度改革，因为土地制度改革和户籍制度改革连在一起，它有可能是下一个工作重点，会影响到中国城市化进程和人口流动方向，也会影响到户籍制度改革的成效；最后，现阶段的这些改革，特别是户籍制度改革，会给下一个阶段中国经济带来什么样的影响和趋势。

当前户籍制度的问题和困境

        户籍制度是和每个人所享受的公共服务联系在一起的。它实际上形成了一个农民进入城市生活的门槛。

        第一个负面影响是阻碍了劳动力的流动，不利于经济增长（特别是大城市的增长）。对像中国这样的大国而言，借助大城市或者都市圈是非常重要的经济发展的动力。但是由于劳动力流动受阻，非常重要的全国统一市场的效益以及大城市和都市圈对经济发展的带动作用都没能得到充分的发挥。

        从宏观上来看，要走出这一轮中国经济增长的下滑，可能需要发挥中国东部沿海地区、大城市和特大城市带动全国经济增长的作用。而到目前，户籍制度对劳动力流动的阻碍仍然是制度上制约经济增长的力量，实际上从十年前就开始表现出来，劳动力短缺和企业的劳动力成本上升与劳动力流动障碍有或多或少的关系。

        第二个负面影响是带来严重的社会不和谐问题。社会不和谐体现在两个方面。一方面，在城市里生活但没有当地城市户口的这部分人在整个城市常住人口中的比例占到30%。在北京和上海这样的特大城市，这一比例要高达40%。在广东的一些城市，没有本地户籍的常住人口数量已经超过了拥有本地户籍的人口，特别在深圳，外来人口和本地的户籍人口是严重倒挂的。由于没有本地户籍，外来劳动力在本地劳动市场上面临不公正的待遇，生活满意度和对社会的信任度较低，对和谐发展是一个非常不利的影响。

        更严重的问题出现在农村，现在的中国农村存在大量的留守妇女、老人和儿童。根据国家统计局公布的人口普查资料，目前留守儿童（即父母一方或者双方在外地工作的儿童）的数量达到了6100万。这些留守儿童的学习情况、健康情况堪忧，年龄大一些的青少年还面临犯罪这样的严重问题。实际上，这次的户改对这些问题是有所回应的。而这6100万的留守儿童，未来很大一部分要进入城市的人口资源，如果不尽早关注他们，将对城市的人口素质带来非常大的挑战。

        第三个负面影响是极大地制约了中国的消费发展。很少有人注意到，户籍制度是制约消费的一个很重要的因素。现在城市里没有户籍的流动人口大概有2.6亿，这意味着在中国的整个人口群体中有六分之一属于这个群体。这个群体一方面在社会保障上严重缺失，因此他们会为未来的养老和医疗而储蓄；另外他们考虑，若未来回到农村，那么现在买的家用电器等耐用消费品难以带回，所以他们在这方面的消费也会减少；更重要的是，他们若预期到自己未来的收入是下降的，那么他们会为未来的生活做储蓄，在城市里面挣钱不花钱。其实这样的现象是成为制约消费的一个非常重要的因素。

解读此次户籍改革方案

        我们今天所讲的户籍制度改革所要解决的是2.6亿-2.7亿的城市里的农民的落户问题，也包括一部分实际上是外地的城镇户籍向本地户籍的转换。即它要解决的主要是外来人口不拥有本地城镇户口的问题，而不是农业人口不拥有非农业户口的问题，虽然后者也很重要。

        本次改革方案要突出的一个原则是“以人为本”，是要符合社会和经济的发展规律，不能以政府的意志为转移，也不能违背群众的意愿。

        从经济学最基本的道理来讲，农民进城是经济发展的需要，因为农民到城里能获得更高的收入和更好的就业岗位，与此同时，在中国也的确存在城市里的社会保障、公共服务更好的现象，所以农民才要进城。但是在中国也存在一些现象，农民有的是“被”进城的，比如说，政府把农民的地拿来，让他们集中居住，但是他们干的活还是农活，好像他们进城了，腾出来些地可以搞开发，这种违背规律和群众意愿的做法在新户改制度的指导思想里是明确反对的。

        另外一个符合社会和经济发展规律的是，当中国在进行城镇化和劳动力大规模流动的时候，劳动力流动的方向主要是流向大城市和特大城市，而流动的地区主要是中国的中西部向沿海地区流动。我们不否认，其中有一部分是流向了中小城市，也不否认有些劳动力是流向了中西部，但是从份额和主导的方向来讲，劳动力的流动方向主要还是东部沿海地区特别是东南沿海，在城市的规模上主要是流动到大城市和特大城市，这个规律必须要尊重。

        改革方案中提出要把城市分类，把城市分为小城镇、中等城市、大城市和特大城市，然后设置一些标准。可以看到中等城市和小城镇是放得比较开的，只要你有稳定且合法的就业和住所，基本上在落户上就没有什么门槛。

        但是需要强调的是，在中小城市当前户籍制度已经对平等就业、社会保障和公共服务不构成太大区别了，户籍改革在中小城市构成的影响不会特别大。我建议大家在解读户改方案的时候，要把重点放在大城市和特大城市的改革方案上。一方面它们是劳动力的主要流向地，另一方面也是在这些城市，户籍制度对劳动力在就业、公共服务和社会保障造成的差异很大，矛盾也比较突出。

        我们来看户籍改革方案是怎么做的？首先，我要讲几条户籍改革方案的原则：

        第一，把稳定、合法的就业作为获得本地户籍的第一标准。这点非常重要，因为它注意到了劳动力流动的一个重要的驱动力——收入。

        第二，住房。大家注意，在不同层次和规模的城市里，合法和稳定的住所后面都有一个括号，含租赁，也就是并不要求买房子，租房子也可以。这意味着只要你在城市里有稳定且合法的就业，哪怕收入不高，租房子也符合住房这一条件。

        第三，缴纳社会保障。大城市落户的标准是不允许把缴纳社保的年限定于超过5年。这点非常重要，因为在这个方案里，对于特大城市落户的社保标准是没有特别提要求的，也就是特大城市有一定的灵活性和不确定性，我个人理解，特大城市的社保缴纳年限也不会特别长，即使超过5年也不会超过特别多。

        第四，在刚刚所讲的各种城市里面，如果一个人达到了落户的标准，不管你是在什么城市，也不管你是直接拿到户籍还是经过积分制的方式成功落户，本人及共同居住的配偶、子女和父母也能拿到户口。这个意义特别大，上面已讲到中国的户籍制度造成了许多家庭成员在不同城市分居的问题，而在农村导致了留守儿童、妇女和老人的问题，我认为户籍改革方案在这个方面是一个重大的突破。

        第五，技能。目前，一些特大城市在制定积分制的时候，都把技能作为积分的一个标准。比如有的城市会要求如果要落户要具备中级以上的技术职称。但是，很多农民工在城市里从事的是一些消费性的服务业，比如说餐馆服务员，这些工作很难有中级以上技术职称。而这些职业和他们提供的服务，恰恰是城市不可缺少的。

        因此，我们反复问的一个问题就是，如果这些居民他们教育水平不是很高，收入水平也不是很高，他们在为城市提供必要的生活性的服务，在城市里已经就业居住甚至十年以上了，却不能享受平等的公共服务，甚至以后只能回老家，这是不是既不平等也不有效？这种政策对未来城市服务业的发展，和城市居民生活水平的提高是非常不利的政策。比如说，医院里的护工招人很困难，企业招人时不是大学生招不到，而往往是一些相对低端的劳动力在招工的时候十分困难。

        这个户改方案中就提出，未来要有序地提高各类居民的落户比例，包括大学毕业生、留学回国人员，也包括职业技术学校毕业的学生等等。也就是说，只要你符合这个城市的产业结构调整和产业发展的需要，只要你能适应市场竞争，获得稳定合法的就业，并且符合落户的条件，未来都是要逐步解决的。各类人在将来都要逐渐获得平等的机会、社会保障和公共服务。

        我认为这五个方面都是户籍改革方案中值得特别提出来的亮点。接下来我们要谈谈过渡方案，因为在大城市和特大城市中是不可能让没有本地户籍的人全都立即变成有本地户籍的人。当前中国的大城市里已经出现了基础设施和公共服务供给不足的问题，特别是在医疗和教育两方面。针对这些公共服务和基础设施的供给不足，如果户籍制度一下全放开就会对这些特大城市和大城市造成意想不到的后果。

        因此户改方案还体现出来一个特点——渐进性。既然有渐进性，那么就有落户的标准问题，除了刚才所说的几大原则之外谁先落户？在特大城市里面，它讲到，按照居住年限来。也就是你居住的年限越长，在未来就能越快拿到这个城市的户口。另外一拨人，他们有稳定的就业、稳定的住所和社保，但是依照户籍改革的渐进方案可能暂时不能在特大城市里拿到户籍。

        在渐进时期，就会推行居住证制度和积分制度，在未拿到落户的积分之前使用居住证。因此未来改革实行两条腿走路，一拨人逐渐拿到户籍，暂时无法拿到户籍的人实行居住证制度。而居住证的门槛非常低，一般来讲，只要有稳定的工作和长期的居住，整体来说门槛并不高。未来两条腿走路的另一条腿是，在未来居住证持有者享受的基本公共服务和当地户籍持有者享受的基本公共服务的差距是逐渐缩小的，这就意味着跟户籍挂钩的福利和特权就慢慢减少了。

        基本公共服务指基本的公共医疗、基础教育（幼儿园、小学和初中），高中另当别论；低价的生孩子服务也是公共服务的重要组成部分；办证（比如护照）也是基本公共服务之一。当然，户籍和居住证两者还是存在差异。第一，高考的权利。目前，一些特大城市的高校在高考名额上还是极大地倾斜于有本地户籍的考生。这衍生出高中入学权利不同，如果不能在当地取得高考名额，那么在本地读高中的权利也未放开。第二，住房政策。政府补贴住房（主要是廉租房和公租房）的主要对象是户籍人口，虽然有些地方在呼吁要把对象覆盖到未取得本地户籍的常住人口，但是在短期内无法大范围实现。

        整个户改方案是向以人为本、尊重群众意愿的方向走，其中唯一存在不确定性的是，在中央制定的原则下，特大城市的户籍改革方案有本地制定的权利。

        这里，我要特别强调，严格控制特大城市的人口规模这一句话的解读。中共十八届三中全会后，地方政府将严格控制特大城市的人口规模这一句话来作为一把尚方宝剑，对外来人口实施一些严格管理的政策，甚至希望通过行政性的手段来减少外来人口，尤其是低技术及低收入、以小服务业为就业的人口。这次的方案出台之后，可能在一些地方上对积分制和户籍的门槛还设置一些标准，但是有一点很清楚，不能把严格控制特大城市的人口规模这一句话理解为特大城市人口不增长了，更不要说减少。只要制度改革的方向是为了将符合条件的非本地城镇户籍的常住人口转化为本地城镇户籍人口，那么特大城市的人口一定会增长。唯一的悬念是增长的速度，这与未来积分制和户籍门槛有关的。

土地制度改革

        户籍制度的改革将快速推进城镇化，这引出了土地制度改革的需求。因为接下来大量农民逐渐进城，农村的土地怎么办？农业土地要进行确权，确定土地使用权，使用权可以流转，以转让、转租、入股、大农场的方式来流转使用权，这些现象都已经出现了，趋势非常清楚。接下来矛盾聚集在宅基地和农村现在已有的建设用地（以公路、农村企业的形式存在）上，一部分农村建设用地随着农民进城已经没有用处了。

        目前争论焦点在于农村现有建设用地和宅基地的盘活问题。目前政策只允许农村居民在本村居民内部进行宅基地转让。本人认为，目前的政策是不符合大势所趋的，原因很简单，现在已经有大量“空心村”出现，没有人会买入宅基地，即使有也无法与流向城市的人口规模相比。未来，一部分宅基地，特别是靠近城市扩张边缘的宅基地可能允许农民自建房子进行租赁甚至出售，这个在制度上需要突破。城市化过程中，这部分宅基地分享了城市化的红利，升值了，怎么办？通过税收制度将这类农村集体建设用地的增值收益转化为公共财政，相当于一部分土地涨价归公（这一制度世界普遍存在）。

        但是，分享了城市化进程红利的宅基地毕竟只有一部分，大量远离城市的宅基地未来出路是什么呢？复耕为农业用地。这有利于中国在城市化过程中反而增加农业用地，这对粮食安全和农产品产量增长有好处，对仍留在农村的人口来说，这有利于增加其收入。理论上和实践上的前沿课题为：能否允许一部分农村居民将老家宅基地复耕为农地的过程中，将宅基地所对应的建设用地指标界定给农民，让该农民将宅基地使用权带到其就业落户的城市去，实际上就是农业用地跨地区的占补平衡。这一点目前在中国仍然是严格禁止的。我认为未来需要在这一点突破。农业用地跨地区占补平衡既有利于改善建设用地在不同区域之间合理有效配置，又使得农民获得资产性收入，加快其市民化和融入城市的进程。

户籍制度改革的可能影响和趋势

        首先，一定会加快城市化进程和部分人口流入地的城市人口扩张。

        其次，引起房地产市场需求扩张，未来可能出现分化。大城市和特大城市住宅需求增加快，而三四线城市房地产市场需求增长疲软，过去过度投资现象仍需相当长时间消化，不排除部分城市泡沫破裂的现象。

        最后，这轮户籍制度改革和人口流动方向会给城市产业发展带来机会，可能成为下一轮中国经济企稳回升的动力。主要表现为：（1）居民需求释放所带来的服务业发展，特别是大型城市消费型服务业的发展会有明显增加。在需求方面，有人口增长和收入增长的带动，供给方面劳动力短缺一定程度上得到缓解。（2）东部地区制造业劳动力短缺现象一定程度上得到缓解。（3）巨大的基础设施和公共服务需求，特别是道路、地铁、学校、医院方面投资机会增加，也会给中国下一阶段经济增长带来动力。

        （本文根据兴业策略组织的电话会议整理，经作者审订）  

 现场问答        

        问：户籍制度能不能直接取消？

        陆铭：从长远来看，户籍制度只是一个居民身份登记制度，但改革需要花时间，马上取消会带来很多社会管理成本和风险，造成巨大社会压力。户籍制度改革肯定是一个渐进的过程，这一点是非常明确的。        

        问：宅基地指标若能跨地区转移的话，对上海这样的特大城市来说，会不会有建设用地不够用的现象？户籍制度改革带来投资需求，特大城市是否愿意为这些需求买单？是否会降低本地居民福利水平？

        陆铭：首先，目前，像上海这样的地方，建设用地占全上海面积约40%多，上海目前规划不希望建设用地面积超过50%，但像建设用地指标接近上限的现象，目前只有上海，北京都不是。所以，现在大部分城市面临的问题不是没有地而是没有建设用地指标，建设用地指标跨地区再配置的空间非常大。

        第二个问题是资金的问题。我不认为城市有缺钱的问题。首先，钱怎么花？钱是更多用造开发区还是用来投资基础设施和公共服务，这是结构调整的问题。其次，户籍制度改革和公共设施服务带来经济增长，税收是随着经济增长而增长的，对当地政府来讲，这是增量资金。第三，户籍制度改革文件中指出，人口流入的地区，中央会进行财政转移支付，特别是教育和医疗转移支付，也就是说，这一部分钱不一定是当地政府自己解决。最后，公共设施和服务的供给是有规模经济的，边际上增加一个人带来的需求增长远远低于既有人口人均的公共服务资金投入。

        第四个问题，是思维方式的问题。本地居民福利水平即便是下降，下降幅度不会太大。相反，还需考虑到外来人口进入带来的好处，这个城市获得了经济增长和消费型服务业的提升，这对本地居民是有好处的，不能简单把外来人口进入想成是分蛋糕，蛋糕是有增量的。        

        问：大量宅基地变为农业用地，那长三角等较为发达的农村地区，农民是否会失去土地承包权，这对于城镇化发展有什么意义呢？

        陆铭：宅基地大致分两种，靠城郊近的地区会转变用途，获得符合市场价值的补偿，还有一类远离城市的宅基地未来复耕为农业用地，宅基地相应指标若可以转移到劳动力流入地，把目前的农业用地转换为非农业用地，本质上，外来人口获得家乡宅基地建设用地使用权的市场价值，本地人口从农业用地转换为非农业用地的过程中获益，这是一个双赢的过程。不过，在方案实施过程中，需要非常精巧的设计，中国目前还是严格禁止农业用地跨地区占补平衡的。        

        问：户籍取消后，是否本地城市居民可返回农村拿宅基地？意见稿哪部分和土地流转相关？

        陆铭：中国在户口上分为农业户口和非农业户口，代表了不同的社会保障体制和公共服务权利，未来，在同一个城市里面，就不存在农业户口和非农业户口的区分了。养老、医疗、社会保障、教育、住房政策、就业等方面，大家都一样了。另外，“本城市农业、非农业户籍转换”和“外来人口向本地人口户籍转换”，这两个概念是不一样的。中国目前最大的矛盾是外地农民到本地来，转换为本地人口，而本地的农业非农业户口差异没有那么重要。最近媒体矛头聚焦农业非农业户籍转换其实有失偏颇。

        是否本地城市居民可返回农村拿宅基地？现在还是不可以的。农业户口和非农业户口的差异取消，主要对应公共服务和社会保障方面，但本地农民户口和宅基地使用权还是挂钩的。

        未来希望宅基地可以流转，或者宅基地上可以建房子出租或者出售。也就是说，在符合一些特定的条件时，城市居民可以到市场上购买宅基地使用权。目前，“户籍改革意见”里并未涉及土地流转权，不过，户籍制度改革到了这一步，接下来马上就涉及到土地制度了。