东亚观察 | 《特定秘密保护法》：日本反恐的扩大化

        2013年11月26日，日本自民党和公明党在众议院国家安全保障特别委员会上，强行表决通过了《特定秘密保护法》的修正案；几周后的12月6日，参议院全体会议以多数赞成票宣告《特定秘密保护法》正式成立。这一争议不断的法案的最终通过，引起了从日本国内到国际社会的强烈谴责：《朝日新闻》的舆论调查显示，赞成该法案的人只占了25%，而反对者则达到了半数左右。相当多的批评者指出，《特定秘密保护法》将会带来损害公民的知情权、破坏言论自由的权利等后果，甚至会导致政府滥用行政干预权，因此，便标志着安倍政府架空宪法、解禁集体自卫权的企图。另一方面，从美军与日本自卫队的密切合作角度来看，《特定秘密保护法》的通过，也是日美两国在政治和军事领域展开战略部署所要求的法律保障。所以，从某种程度上说，近日日本政府所做出的变更宪法解释、关于解禁集体自卫权的内阁决议，正因应了此前人们关于《特定秘密保护法》的种种担忧。

        那么，究竟什么是《特定秘密保护法》？为此，日本思想杂志『atプラス』出版了一期讨论此法案的专号，邀请来自不同领域的学者对此给出自己的解读。其中尤其值得介绍的是木村草太和松井茂记这两位法学学者的文章——两篇文章观点相当不同，又都是对于法案本身的细致阅读。在木村草太看来，《特定秘密保护法》的基本结构并不复杂：首先，根据法案第三条规定，行政机关负责人将下述情报指定为“特定秘密”：“该行政机关所涉相关事务中与附表列举事项有关的情报，在不公开的情况下，认定泄露该情报将可能对我国安全保障造成明显损害，因而有特别保密的必要”（引自木村草太：「特定秘密保護法の制定過程が示すもの」，载『atプラス  19』、太田出版、二〇一四年，p50）。凡是泄露被指定为“特定秘密”的情报的相关人员，将被课以10年以下徒刑（第二十三条），“共谋、教唆或煽动”泄密者，将被课以5年以下徒刑（第二十五条）。值得注意的是，关于禁止泄密的法案并不是《特定秘密保护法》所独有的：例如，制定于昭和22年（1947年）的《国家公务员法》中同样可以见到针对公务员泄密的相关条例和处罚措施。具体而言，《国家公务员法》第一〇〇条第一项规定：“职员不可泄露职务上获知的秘密。不再担任职务之后，亦不得泄露。”并且，这一法案就针对泄密的惩罚做出了如下规定：“第一〇九条 涉及以下各项者，处以1年以下徒刑，或50万日元以下罚金。”其中第十二项便是“违反第一〇〇条第一项规定……泄露秘密者”。而且，因此受到处罚的不仅仅是泄密的公务员，根据第一一一条，“谋划、命令、故意容忍、唆使或给予帮助者”也将受到同等程度的处罚（引自木村草太，同上，p52-3）。那么何种情报可以被算作“秘密”呢？在这个问题上，围绕《国家公务员法》中的“秘密”也可以做出“形式秘密”和“实质秘密”这两种解释：根据前者，凡是由行政机关标示“秘密”字样的情报都属于机密，而根据后者，则“秘密”与当局的指定行为无关，只能从“泄露这一情报是否会损害公共利益”的结果出发，认定某一特地情报是否是机密。木村草太认为，由于宪法保障了公民知晓行政当局相关情报的权利，并且，为使这一权利得到有效的实现，媒体对于相关信息拥有取材和报道的自由，因而同样应当从“实质秘密”的角度来理解《特定秘密保护法》中规定的“秘密”。在这个意义上，木村草太主张，如果对于这一法案做出严格的法律解释，那么原则上或许就可以限制政府对它的滥用。

        与木村草太相对温和的解读相对，松井茂记针对《特定秘密保护法》提出了相当多的质疑。根据松井茂记的描述，《特定秘密保护法》的提出起因于2010年9月围绕钓鱼岛发生的中国渔船与日本海上保安厅巡视船之间的冲突事件。当时事件发生后，一名海上保安厅职员擅自将拍摄的影像上传到视频网站，促使民主党政权的仙谷由人官房长官认定应及早讨论商议秘密保全法的出台。2011年8月，“秘密保全法制定办法相关有识者会议”发表报告书提交民主党，由此开始了秘密保护法的正式进程；不过，在民主党执政时期，这一法案最终还是没有得到通过（参考松井茂記：「特定秘密保護法のどこに問題があったのか」，同上，p67）。

        松井茂记指出，事实上在《特定秘密保护法》正式通过之前，日本已经有几项与此类似的法令得到实施——不仅有《国家公务员法》中对于公务员泄密的处罚规定，还包括如针对自卫队队员的“日美相互防卫援助协定”及与之相关的一系列法令，等等。不过，与木村草太的看法——“特定秘密保护法不过是给予原来国家公务员法所保护的‘秘密’之中与安全保障相关的秘密以特别保护而已”（前揭，p53）——截然不同，松井茂记认为，无论是在保护事项还是涉及的处罚对象上，《特定秘密保护法》都扩大到了前所未有的程度。例如，此前所谓“防卫秘密”主要针对的是自卫队队员，而《特定秘密保护法》则涉及了包括外务省、警察厅在内的全部行政机关职员。对比木村草太的解读可以发现，不同于《国家公务员法》中的规定，《特定秘密保护法》包含了此前作为日本自卫队队员守密义务的、与防卫和外交相关的事项，并明确涉及关于“恐怖主义”的事项。具体到《特定秘密保护法》所列举的涉密事项，则包括如下四条：第一、迄今被认作防卫秘密的“防卫相关事项”，取替以前自卫队法认定的“防卫秘密”；第二、“外交相关事项”；第三、防止下列相关事项：以他国利益为目的所实施的、对本国和国民安全造成显著损害或可能造成损害的活动（特定有害活动）；第四、“防止恐怖主义相关事项”。“特定秘密”的指定期限原则上不得超过30年，但例外情况下可以延长至60年，特定情报超过60年的指定期限也是可能的（松井茂記，同上，p65-6）。这一涉及事项和对象都相当广泛的法案在执行时是否有监督措施？原则上是有的，而且不止一项。例如，日本首相安倍晋三在法案决以通过前表明，考虑在内阁官房设置“保全监视委员会”，以检查行政机关指定某一情报为“特定秘密”的合理性——但问题是，如松井茂记所质疑的那样，这一委员会本身成员是各省厅的部长助理，他们在多大程度上能有效执行检查职责是很难说的。另外，安倍政府还准备在内阁府内设立情报保全监察室这一所谓“第三者机关”，来检查特定秘密的指定。然而，和“保全监视委员会”如出一辙的是，这个“第三者机关”将由外务省、防卫省和警察厅的职员组成，究竟能否“检查”和自身利益密切相关的“特定秘密”，实在值得打上一个巨大的问号。

        思想史研究者大竹弘二将《特定秘密保护法》所体现的特征描述为“外政的内政化”：原先表现为“现实的敌人”的国家间敌对关系，被翻转为对于国内可能出现的潜在威胁的警惕和防御。所以，一定程度上也可以说，《特定秘密保护法》也是“反恐战争”全球化的时代的症候之一（参考大竹弘二、国分功一郎：「主権を超えていく統治――国家の肥大症としての特定秘密保護法」，同上，p17）。悖论的结果是，这一原则上针对“恐怖主义者”的法案，借由“外政的内政化”的翻转，在无差别地将任何人（无论是外国还是本国公民）变成“潜在的敌人”这一点上，分享了“恐怖主义”无差别袭击的逻辑。