官方详解自贸区条例8类修改：法律未禁事项鼓励公民改革创新

        7月25日上午，备受关注的《中国（上海）自由贸易试验区条例》，在上海市十四届人大常委会第十四次会议上表决通过。

        澎湃新闻记者（www.thepaper.cn）比对发现，在提交二审的修改稿基础上，表决稿又进行了多处修改完善，至少涉及19项条款。

        当天上午，上海市人大常委会法工委主任丁伟对表决稿的修改意见进行了说明，主要涉及八方面内容：激发市场主体活力、管理机构和职责、市场退出机制、人员出入境便利、创新账户体系、金融主体发展、综合监管，以及公众参与及实施准备。

        此前即有业内人士提出，上海自贸区条例草案的修改，应遵循“立意高一点、条文少一点”的思路，从“可复制、可推广”和“预留制度创新空间”的角度，将条例草案修改得更具指导性、引领性。

        这也是上海自贸区条例表决稿在二审修改稿基础上，继续修改完善的出发点之一。

        下面是丁伟对表决稿修改意见的说明：

        （一）关于激发市场主体活力的规定。有的代表提出，推进自贸试验区建设，开展各项改革创新，需要进一步发挥市场主体的作用，激发社会的活力。经研究，法制委员会认为，建设自贸试验区是深入贯彻党的十八大精神，在新形势下推进改革开放的重大举措，在自贸试验区的各项改革实验过程中，应当尊重人民的首创精神，广泛动员和组织社会各方积极投身自贸试验区建设。为此，建议将草案修改稿第五条修改为：“充分激发市场主体活力，法律、法规、规章未禁止的事项，鼓励公民、法人和其他组织在自贸试验区积极开展改革创新活动。”

        （二）关于管理机构和职责。有的委员提出，自贸试验区的管理模式不够明确，建议进一步梳理自贸试验区管委会的职责。经研究，法制委员会认为，为了加快政府职能转变，创新政府管理体制，本市在自贸试验区设立管委会，作为市政府派出机构，并赋予其区域统筹管理权，集中行使本市有关行政审批权和行政处罚权，领导或协调有关驻区机构开展工作。为此，建议将草案修改稿第八条第一款修改为：“中国（上海）自由贸易试验区管理委员会（以下简称‘管委会’）为市人民政府派出机构，具体落实自贸试验区改革试点任务，统筹管理和协调自贸试验区有关行政事务，依照本条例履行下列责任。”

        （三）关于市场退出机制。有的委员认为，除了企业解散外，市场退出机制还应包括破产等情形，建议在条例中对此进行补充完善。经研究，法制委员会认为，这一意见应予采纳。为此，建议将草案修改稿第十七条第一款修改为：“区内企业解散，被宣告破产的、应当依法清算并办理注销登记等手续。”

        （四）关于人员出入境便利。有的委员认为，对外籍人员也要按照公平待遇的原则提供出入境便利，建议对草案修改稿第二十四条有关表述进行修改。经研究，法制委员会认为，自贸试验区建设应当依据中国有关法律以及国际通行规则为境内外人士提供出境、入境的便利。为此，建议在第二十四条第一款有关区内企业外籍员工出入境的规定中，增加有关部门应为其“提供入境、出境和居留的便利”的规定。

        （五）关于创新账户体系。有的单位提出，考虑到改革试点的不断推进，中国人民银行上海总部近期出台的有关文件中界定的居民、非居民开立自由贸易账户的范围，可能随着试点发展不断调整，建议对草案修改稿第二十六条第二款关于居民、非居民的规定进行修改。经研究，法制委员会认为，在自贸试验区创新账户体系是一个动态推进的过程，为了给未来改革试验预留空间，建议删除草案修改稿第二十六条第二款的相关规定。

        （六）关于金融主体发展。自贸试验区管委会、上海银监局等单位提出，积极探索建立全国性信托登记平台，是上海国际金融中心建设的重要内容之一，也是自贸试验区金融创新的需要，建议在条例中增加相关内容。经研究，法制委员会认为，为配合全国性信托登机平台建设，对自贸试验区探索开展相关先行先试工作给予法制保障是必要的。为此，建议在草案修改稿第三十一条增加“支持在区内建立完善信托登记平台，探索信托受益权流转机制”的规定。

        （七）关于综合监管的规定。根据有的委员提出进一步加强自贸试验区综合监管，突出简政放权、放管结合的意见，法制委、常委会法工委会同有关部门就此问题进行了专题调研。从调研情况看，自贸试验区目前主要通过建立国家安全审查制度、反垄断审查制度、信用管理制度、企业年报公示和经营异常名录制度、监管信息共享和综合执法制度、社会力量参与市场监督制度这六项基本制度，推进形成行政监管、行业自律、社会监督、公众参与的综合监管体系。考虑到这些制度均属新创设的制度，且尚在积极推动中，法制委员会建议，重点围绕这几项基本制度作进一步完善：

        1.关于信用管理。有的委员建议，在草案修改稿第三十八条第二款“对失信企业和个人建立信用约束”后，增加“惩戒机制”的规定；有的代表提出，要进一步发挥信用服务机构在信用管理中的作用。经研究，法制委员会认为，国务院近期发布的《社会信用体系建设规划纲要》（2014－2020年）》，强调要完善以奖惩制度为重点的社会信用体系运行机制，对失信主体要强化行政监管性约束和惩戒；发挥信用服务机构的作用，有利于推动形成市场化的社会信用体系。为此，建议将草案修改稿第三十八条第二款、第三款修改为：“管委会、驻区机构和有关部门可以在市场准入、货物通关、政府采购以及招投标等工作中，查询相对人的信用记录，使用信用产品，并对信用良好的企业和个人实施便利措施，对失信企业和个人实施约束和惩戒。”

        自贸试验区鼓励信用服务机构利用各方面信用信息开发信用产品，为行政监管、市场交易等提供信用服务；鼓励企业和个人使用信用产品和服务。

        2.关于企业年报公示和经营异常名录。有的代表提出，对公民、法人和其他组织查询企业年度报告等信息时，工商等部门应当提供查询便利，建议在法规中增加有关规定。经研究，法制委员会认为，这一意见应予采纳。为此，建议将草案修改稿第三十九条第四款修改为：“公民、法人和其他组织可以查阅企业年度报告和经营异常名录等公示信息，工商行政管理等部门应当提供查询便利”。

        3.关于监管信息共享。有的单位提出监管信息归集后，要通过对信息的使用、共享以进一步加强政府部门联合监管。经研究，法制委员会认为，监管信息的共享为自贸试验区加强事中事后监管提供了必要的信息支持，有关管理部门方面应当积极运用这些共享信息，整合监管资源，提高监管效能。为此，建议在草案修改稿第四十条增加一款作为第二款：“管委会、驻区机构和有关部门应当依托监管信息共享平台，整合监管资源，推动全程动态监管，提高联合监管和协同服务的效能。”

        4.关于社会力量参与市场监督。有的代表建议，充实条例中关于社会力量参与市场监督的内容，以加快形成行政监管、行业自律、社会监督、公众参与的格局。经研究，法制委员会认为，这一意见应予采纳。为此，建议在第七章增加一条“社会力量参与市场监督”，分别对建立社会参与机制、发挥行业自律作用、发挥公众监督作用作出规定：“自贸试验区建立企业和相关组织代表等组成的社会参与机制，引导企业和相关组织等表达利益诉求、参与试点政策评估和市场监督”，“支持行业协会、商会等参与自贸试验区建设，推动行业协会、商会等制定行业管理标准和行业公约，加强行业自律”，“区内企业从事经营活动，应当遵守社会公德、行业道德，接受社会公众的监督”。

        （八）关于公众参与及实施准备。有的委员认为，应当对有关自贸试验区的法规、规章和规范性文件制定过程中，公众参与以及预留实施准备期的例外情形有所限制，建议对条例相关规定进行修改。经研究，法制委员会认为，在公共决策中增加透明度，是中共十八届三中全会的要求，也是对接国际通行规则的需要，在制定关于自贸试验区的法规、规章的规范性文件时，应以公开透明为原则，对例外情况应当有所限制。为此，建议将草案修改稿第五十二条第一款、第二款合并为一款，修改为“本市制定的有关自贸试验区的地方性法规、政府规章、规范性文件，应当主动公开草案内容，征求社会公众、相关行业组织和企业等方面的意见；通过并公布后，应当对社会各方意见的处理情况作出说明；在公布和实施之间，应当预留合理期限。