美国波特兰城市农业的规划经验

编者按：

        美国波特兰的城市农业规划，显示出了这座城市规划的系统性和细致程度，这也是一个城市部门成功协作的典型示范。

        城市与其食物系统之间相互联系、密不可分。虽然在城市开展农业活动有悠久历史，但随着城市发展，城市中的食物生产逐渐与食物消费远离。全球范围内迅速、持续的城市化蔓延与食物里程的加大，直接或间接导致了环境、资源、能源、食品安全、公众健康等一系列危机。在传统乡村粮食生产情况下，芝加哥杂货店这一主要分销终端出售农产品的食物里程（上线）与旧金山城市农场集市出售的同类农产品的食物里程（下线）的比较。作者根据Agriculture Footprint Brief, 2003自绘。

        虽然阻止人口增长和城市化不大可能，但将农业生产引入城市是切实可行的。

        城市农业的兴起

        近十年来，在美国、加拿大、荷兰、英国等工业化国家，其城市内资本撤出后的后工业景观中，不断涌现城市农场、市民农园、社区农园、学校农园等极富吸引力的公共场所，不仅为城市居民提供了短运输里程的食物供给，还为其提供了休闲、教育、疗养、劳作的场地。特别是立体种植、温室种植、种植袋、无土栽培、自控化种植等新型农业技术的出现，使城市农业的可用空间得以扩充。

        这些国家还引入永续农业理念，在生产中循环利用本地自然资源，尤其是风能、太阳能和生物质能等可再生能源，形成鱼菜共生之类的复合耕作体系，再利用城市废水、废物，倡导生产方式在水平和垂直方向上的集约化；并积极构建完善的本地食物系统，通过现实和虚拟网络平台对产品进行交换、出售，从而实现食物生产地与消费地的融合式布局以及本地、小尺度、循环、可再生的可持续发展方式。

古巴首都哈瓦那的市民农园。

        

德裔美国建筑师Fritz Haeg带领美国中产阶级将宅前草坪改造为可食地产。

        

        在一些发达国家，城市农业已成为一种对公众十分具有吸引力的土地利用形式。规划师、政府官员及社会团体都对“城市农业有助于构建完善的本地食物系统，使城市从消费化石资源的消费型城市（fossil city）向生产粮食、能源和资源的生产型城市（productive city）转变，促进城市生态、经济、社会多方面可持续发展，特别是保障粮食安全，增强城市弹性”给予认可。

        近年来涌现出诸多城市农业的规划、景观与建筑设计构想，如食物城市主义、农业城市主义、连续生产性城市景观（Continuous Productive Urban Landscapes，CPULs）、垂直农场等。一些城市将城市农业纳入城市规划体系后，在建筑、景观、社区等单个建设项目中的城市农业设计与实践也日益增多。但是，因对整个城市范围内的可利用场地认识不清，城市尺度的农业规划长久以来难以启动，缺乏系统性规划已成为城市农业乃至城市食物系统发展的瓶颈。对现状城市而言，“通过统一的清查行动找出城市农业的合适场地，使其融入城市肌理，对现状土地利用干扰最小化，实现最大的社会、经济、环境效益”成为地方政府发展都市农业最先要考虑的事项。

        

        在过去九年中，北美的温哥华、西雅图、奥克兰及克利夫兰等许多地方政府积极响应社会日益增长的本地粮食种植热潮及对食品安全的关注，启动了城市公共土地库存清查进程。如今，这项工作已被公认为帮助政府职员确定城市农业可用土地、协助城市农业爱好者启动城市农业实践的有效工具。

        波特兰市的Diggable City项目

        长期深受可持续发展理念及“本地食物”文化双重影响的美国波特兰市，是北美第一个以发展城市农业为目的而进行公共土地库存清查的城市。

        1.第一阶段：给城市农业以规划上的优先权

        2004年，市议员丹·萨尔茨曼被一位邻居成功将荒凉的泵站周边改造为繁荣的社区农园的事所触动，于11月提交了一项议案，提议相关城市部门清查其下属库存土地，以了解哪些地块可能适合城市农业，该议案获得一致通过。

        随后，由波特兰州立大学城市与区域规划专业的8名研究生（具有土地利用规划、空间分析、交通规划、城市设计、环境治理、社区发展、食物系统规划等不同方面的规划专业研究背景）组成一个团队，与4个城市部门（环境服务、公园和娱乐、水务及交通运输部门）密切合作，在6个月内构建了一个完整、清晰的城市公共土地库存空间数据库，并将位于环保覆盖区、发展成熟的公园区中的数据剔除。

        与此同时，市政府职员、食物政策委员会（Food Policy Council，FPC）代表、城市规划师、非营利组织及其他利益相关者组成技术咨询委员会（TAC），协同团队制订城市农业选址标准和项目进展建议。团队依照选址标准及高分辨率的航拍照片、现场调研，对剩余数据进行是否具备城市农业利用潜力的评估，将可达性差、碎裂或明显无法使用的土地从数据库中删除，并根据其大小及可能适用类型对余下的430个独立征税地块进行分类。

        虽然许多场地似乎并非理想之地，有些完全被树冠覆盖，有些位于工业区中，还有一些位于泛洪区或陡峭的斜坡区，然而，此类场地并未从数据库中删除，因为：被树冠覆盖的场所虽不适合条播耕种，但可用于替代性耕作（如森林耕作、浆果和蘑菇的栽培）；已铺就的土地可用于种植箱式栽培、温室，或农贸市场；有污染物暴露的地方可种观赏性植物（严禁种植和销售蔬菜）。

        2005年6月，第一阶段的报告《可挖掘的城市：给城市农业以规划上的优先权》（The Diggable City: Making Urban Agriculture a Planning Priority）获市议会一致通过。在总结既有工作的同时，报告也对后续进展提出建议。报告分析了本地和区域的城市农业发展环境、国家和地方相关的土地利用政策法规、利用公共土地实施城市农业项目的机遇与挑战等，并对市民及其他相关利益者进行了调查、访谈。

        报告及宣传等拓展工作使公众意识到，城市农业是一个实现公众参与、经济发展（通过促进创业项目）、城市绿化、娱乐游憩、土壤空气及水质量改良等多重规划目标的有效工具（尤其在可持续发展方面），更多人关注并参与其中，许多市议会委任的咨询机构也对其表示支持。在之后城市综合规划修编的过程中，规划局聆听了可持续发展办公室（Office of Sustainable Development，简称OSD）、FPC及当地园艺和健康组织倡导者的意见，将城市农业和健康食物纳入讨论范畴。

        2.第二阶段：城市农业土地库存清查工作的发现及建议

        第一阶段报告提交给市议会后仅3个月，市议会便向FPC寻求推进项目的建议。FPC立即成立了城市农业附属委员会，历时8个月，实施了第一阶段报告中的建议，借鉴芝加哥邻里空间项目的成功经验，制定了具有城市农业潜力的公共土地库存管理计划，将清查工作形成的数据库对公众开放，对波特兰市当前的政策和分区展开全面深入的复审，发掘可能减缓城市农业发展进程的障碍，并最终提交了名为《可挖掘的城市之第二阶段：城市农业土地库存清查工作的发现及建议》（The Diggable City Phase II: Urban Agriculture Inventory Findings and Recommendations）的报告，该报告2006年2月被市议会一致通过。

        土地管理计划要求，所有有意向租赁和利用公共土地发展城市农业的公共机构、非营利组织及社会团体，需要向政府提交一份详细的土地承租申请提案，这个竞争性的提案申报过程可促进土地被更好地利用。作为中介机构，FPC的土地管理工作组负责管理提案申报过程，以既有的食物系统规划指导决策制定及目标设定过程，让那些可实现一定规划目标的提案得到优先权。然后，政府负责审查这些提案，并与中选者签订正式租赁合同。合同内容包括土地利用的限制条件及如何通过债务保护土地所有者。土地管理工作组负责检查合同，并在合同签订后，依据其条款对项目予以监控，确保土地真正用于农业，并视需要继续或撤销租约。工作组还为团体承租土地提供保费低廉的责任保险。

        土地管理计划解决了一个关键问题，即城市贫民的土地使用权。这使城市农业活动更加公平、公正；保障了农业实践稳定性的需要，使承租方敢于对收益更高的农产品种类加大投资，并应用新技术提高产量；促进更为可持续的地块管理；让生产者能容易地获取技术、资金、销售等支持。

        此外，FPC与水务局对公共土地上的水表制定了新的收费标准，并宣布城市农业项目无需支付排污费。

        第二阶段的报告刚公布，便获得了一些著名的规划类奖项，激发了更为广泛的城市农业活动。

        3.第三阶段：实施策略和建议

        在第二阶段报告通过时，市政府便鼓励OSD落实报告中的建议。2006年秋，美国农业部风险管理机构拨款，用以完成第三阶段项目。PSU的研究生继续被雇用，协助管理整个进程。OSD联系相关政府部门，对已形成的土地数据库进行复审。其中公园和娱乐部、水务部聚焦于社区农园的选址定位，而环境服务部和交通运输办公室则关注其他方面的城市农业利用，将场地是否已被纳入公园总体规划（或是以湿地保护、防洪减灾、废水处理、雨水径流处理为目的的区域保护计划）作为重点考量因素。每个部门向OSD提交一份报告，描述其评价标准及分析结果，最终确定了13个明确具有城市农业潜力和27个可能具有城市农业潜力的场地。这一阶段还完成了维德原生植物苗圃（Verde Native Plant Nursery）、黑兹尔伍德水疗公园（Hazelwood HydroPark）、曾格农场（Zenger Farm）三个试点项目的进度报告。

        OSD总结认为，相对较小的公共土地的可用性相对较强，公众参与是工作的重中之重，并就深化与城市其他部门的城市农业合作伙伴关系、与其他公共机构协同扩展具有城市农业潜力的场地范围、将城市农业纳入城市政策等方面提出了详细建议，最终形成了名为《可挖掘的城市之第三阶段：实施策略和建议》（The Diggable City Phase III: implementation strategies and recommendations）的报告。

        Diggable City项目不断激发决策者和市民更大的兴趣，让他们确信城市农业有社会环境和物质环境的诸多效益，并积极投身该项目。2007年9月的波特兰愿景规划，将城市农业与社区关系、社区可持续性及社会公平统筹考虑。同年，波特兰石油峰值专责小组（The Portland Peak Oil Task Force）建议城市投入更多的资源实施Diggable City项目，从而通过向食物生产本地化迈进，减少城市对化石燃料的依赖，降低能源资源利用量，减轻对社会带来的负影响，增强城市弹性。如今许多国家级食物相关组织的总部设在波特兰市，城市中还活跃着大量民间自发的食物倡导团体，成为食物政策扎根城市管理层面的基石。

        结语

        越来越多的国家已认识到，城市农业研究对于国民经济和国家建设具有重要的战略意义。2014年初，一份咨询报告依据对欧洲、美洲和亚洲一些城市的调研分析，预测了各地城市政府最需要招聘的8种职位。这些职位包括：可持续发展领导者、弹性发展领导者、首席创新官、首席数字官、数据分析主管、自行车发展主管、城市农业主管及城市品牌顾问。

        有理由相信，城市农业具有很好的发展前景，我们也有信心憧憬城市农业会使城市生活更加美好。

        （作者系天津大学建筑学院博士研究生）