彼得•霍尔谈中国新型城镇化，竟成绝响

编者按：

        从欧洲经验观照中国城镇化发展，英国著名城市地理学家、伦敦大学学院巴特雷规划学院教授彼得•霍尔，应该是最有说服力的大师之一。

        针对国务院发布的《国家新型城镇化规划（2014-2020）》，以及中国城市近年来的现实问题，英国伦敦大学学院巴特雷建筑学院空间研究中心博士研究生、北京城市实验室（BCL）学生会员沈尧，英国伦敦大学学院巴特雷规划学院博士研究生刘瓅珣，对霍尔教授进行了一次访谈。城市群发展和人口城市化是本次访谈的核心议题。

        这位已年过八旬的世界级城市规划大师，对中国城市有如此丰富的思考，实在颇为难得。的确发人深省。

        对国家级规划的总体看法

        问：《国家新型城镇化规划（2014-2020）》被认为标志着中国城市化从寻求“量变”到追求“质变”的转型，然而其中不乏担心。一些学者认为国家尺度的规划可能潜藏事与愿违的风险。参考欧美国家发展的经验，您如何认识这样一个全国性城市规划的必要性与重要性？

        彼得•霍尔：基本上，在过去20年中，非常多的国家都自豪于拟定各自的国家级城市空间发展战略。与此同时，值得注意的是，英国、法国也曾制定各自的次国家级战略规划。然而英格兰政府是拒绝制定如此大尺度的规划的。

        不过，我相信为发展中的区域制定大范围的详细战略规划是必要的，只要能将这种规划变成一种战略政策，而非既定的规划蓝图。既往无数经验告诉我们：完全预测一个国家的发展几乎不可能，即便对于处于快速发展期的区域也是如此，比如中国。

        显而易见，中国不会停下城市化脚步。中国城市化率将从50%左右提高到60%。但具体数字不重要，重要的是具体发展路径。明确了发展路径，才能具体规划未来城市人口所需的基础设施与住房。一旦发展路径动摇，便会带来非常混乱的结果，就像其他一些未能做好基础设施和住房供给并处于高速发展期的国家一样。大尺度的城市化规划没有问题，但前提是，这样的规划拟定的是发展战略方向，而不是事无巨细的既定发展指标。这两者有很大区别。

        都市群的发展与规划

        问：《国家新型城镇化规划（2014-2020）》提出了城市群为新城化发展的主体形态。但我们发现，城市群仍是一个没有明确界定的概念。您认为如何能更好地界定中国的城市群? 中国哪些地方有潜力成为新的重要城市群及区域增长极？需要关注什么样的因素，才能正确认识都市群的发展，进而合理规划它们？

        彼得•霍尔：这是一个非常重要的问题。我个人过去10年为此做了很多研究。中国现在有三个明显的区域都市群：京津冀、长三角以及珠三角都市群，它们都已被城镇化规划确认为国家级都市群。特别是长三角和珠三角都市群，是真正意义上的“巨型城市群”，甚至是世界上发展规模最大的都市群。

        一些学者把这些都市群与日本东海岛都市群比较，但我觉得它们之间不具可比性。东海岛都市群是一条500公里长的城市走廊，而珠三角和长三角都市群内，城市联系更紧密，形成了网络状的都市群形态。在世界很多地方，我们都能观察到类似情况。美国已开始为自己国家中这种紧密联系的城市群做定义。在英国，英格兰东南部的伦敦周围地区也被定义为大伦敦都市群。东南英格兰的巨型城市区，或者我们所谓的“大东南区”，有大约2000万人口，而长江三角洲约有8000万人口，珠江三角洲人口约1亿人。由此可见，都市群规模不一，我们很难为这些都市群准确划定固定边界。或者说，除非能发现一个较明晰的城市管辖领域，否则试图找寻和定义一个准确的都市群边界，这本身可能就不明智。

        都市群发展规划的要点，是协调都市群内部的城市关系。长江三角洲都市群里有许多重要城市，但很大程度上仍依赖于作为核心城市的上海；与之相较，珠江三角洲都市群略有不同，它也有许多重要城市，但香港和广州形成了分布两端的双核心。显而易见，这两个都市群的城市增长力开始分散，变得不那么集中。这是必然的现象和过程，因为核心城市不可能一直容纳不断增长的人口。因此，上海一直在将人口和就业增长转移到临近城市，而广州和香港如今也在实行类似策略。

        因此，核心问题应关注疏散的比例以及如何疏散核心城市功能。荷兰的规划师对此研究了近50年。在荷兰及周围地区，此类现象被称为“疏散的再聚集”，对都市群发展和规划而言，我认为这是一个较合适的提法。首先必须将核心城市的人口转移到其他次级城市，同时又需要采取措施，使这些人口在那些城市再度聚集。这就好像，上海将部分人口、产业向苏州转移，而人口则重新在苏州聚集。但与此同时，苏州区域内也会发生本地的扩散，进而苏州继续发展。

        我们也一直在英格兰大东南区域研究这一扩散和聚集的过程。1944年，阿伯克龙比教授完成了著名的大伦敦规划，并提出在伦敦周围建设绿带，在绿带外建设新城。遵照这个规划，伦敦现在拥有绿带，也拥有新城，但城市增长却仍旧从伦敦扩散到很远的地区，现在已经到了距伦敦100-130公里远的区域。我想，对长江三角洲都市群和珠江三角洲都市群也是一样。都市群发展延伸的核心问题之一，就是如何支持和适应这种扩展的机制。

        绿带规划也很重要。英国实行了绿带规划以控制城市蔓延，看起来是成功的，并值得推广。但关于绿带，仍有一些问题值得商榷，比如：绿带应该多宽？它是否应该是一个狭长的公园带，以满足市民娱乐及休憩？它是否应该很宽？它是否需要全部是严格的绿地？

        对此，Raymond Unwin曾提出一条原则：将城市建筑在开放的乡村上。他也是伦敦的早期规划师之一，甚至早于阿伯克龙比爵士。在英国规划界，这条经典原则被认为是规划的核心原则之一。我想这个原则是正确的，这也在英格兰南部地区得到了验证。牛津、剑桥，科尔切斯特，梅德斯通以及布莱顿等一些还在发展的城市，坐落在开放的乡村上。这是一个很好的想法，只要城市的增长能被辅以有效的空间规划。但关于绿带的定义需要与时俱进。这样，开放的乡村才能成为城市的延伸，进而形成较好的城市和绿带的关系。

        但在此之上，更重要的前提是建设一个紧密联系的城镇体系。城市的快速轨道交通系统将有利于实现这一目标，并带来城镇发展。这是在研究欧洲相关城市实践案例时需要特别关注的一项城市规划原则。如何有效联系不同的城市才是城市群发展的本质问题。

        此外，我认为中国在原有三个主要都市群的基础上新增四个正在发展的国家级城市群是正确的，因为它们主要在待发展的中部。集中力量发展这些都市群，会帮助缓解新型城市化过程中给东部沿海城市带来的压力。这是一个有益的想法，只在中国能实现。在英国，这是很难实现的。关于英国南北发展的分歧和争论一直存在。人们抱怨英国东南部区域得到了太多发展机遇，而北部较之则少之又少。近年来相关争论已成为主要的政治话题。即便如此，大部分资源仍源源不断流入伦敦地区。

       区域协调发展

       问：一些中国城市群的内部结构中，也可能存在诸多的地方政治博弈。以北京都市圈为例，哪些城市功能能从中心城市转移向周边城市，从而获得更大的区域协同发展的可能？如何协调都市群内部不同城市之间的建设发展，从而构建更高效的功能多中心化的城市群结构？

        彼得•霍尔：与长三角、珠三角都市圈的结构不同，北京不仅是京津冀都市圈的核心城市，也是千百年来中国的首都。这点北京非常类似伦敦、华盛顿。因此，要控制资源过度集中于首都，对政府而言几乎不可能。相较其他城市，公共资源总是自然地集中于北京。

        伦敦在这方面是个好例子，它是英国首都，一直以来被规划疏散部分职能。过去70年里，伦敦政府不断调整产业机构和激励机制，从而较容易地将工厂转移到新城。对伦敦而言，这些制造业过去曾对城市发展十分重要，而今已不那么重要了。在当今中国，虽然在最大的三个都市圈内，一些区域也已不再依赖工业制造，但对于绝大部分区域，制造业仍是城市发展的重要部门。因此，短时间内转移所有工业功能，可能并不现实。

        然而，我认为一些政府职能部门是可能从核心城市转移到其他城市的。在英国，核心的政府机构已被转移到临近其他城市，比如养老金申报和领取现在在格拉斯哥；财税系统也被安排在格拉斯哥和约克夏郡；而驾照年检等则在威尔士的斯旺西。

        另一个例子是关于公共企业。网络铁路公司（Network Rail），事实上是负责建设铁路基础设施和运营的政府部门，已从伦敦中心区迁到米尔顿凯恩斯新城。如今网络铁路公司有约三千名员工，都在米尔顿凯恩斯工作。这是一个很好的例子，类似部门和公司较容易迁出首都，且依旧运行良好。政府只需要保证这些部门能和威斯敏斯特的核心部门保持良好的联系，并确保相关人员通勤时间在40分钟左右。因而，迁出部分政府职能部门以及公共企业，并保证其与决策机构之间良好的通勤联系，这一模式应该会适合京津冀都市圈发展的需要。

        关于城市之间的协调发展模式，确实有很大争论。在英国，这种争论最近集中在总部和当地分支事务部门之间。总部指的是核心决策部门；事务部门主要指的是在地支部。一些学者指出，在新城中在地的事务部门已经消亡，当今的信息社会已不再需要在地事务的分支机构。事实上，在伦敦周围的区县，办公就业确实正在减少，许多60年代建的办公建筑已被置换为公寓以供居住，如伊林地区。

        但我并不认同这种看法。我们仍能在一些地区发现办公功能聚集，伦敦西部的斯拉夫、梅登黑德以及雷丁，都是主要办公聚集地。因此，办公仍能在非核心的新城存活。这种现象的一个解释，可能是由于停车位。在小城市的分支机构，大多数都是依靠私人轿车通勤，因此需要大量停车用地。伊林地区停车空间较少，斯拉夫则较多，所以办公功能聚集在后者。

        最近英国已决定实行一项计划，即在伦敦东面的爱贝斯费特再建设一个田园城市。爱贝斯费特距离欧洲之星高铁站仅一站之遥，虽然从未被开发，但仍被寄予较大成功期望。它不是一个仅有居住的卧城，也综合了大量办公开发项目。但爱贝斯费特项目的开发商对此持消极态度，他们觉得那里不会有办公需求，因为它距伦敦市中心仅有17分钟的高铁路程。关于这种发展，我们不太可能事先知道答案，也许只能等建设之后检验。

        轨道交通发展

        问：中国很多城市已经规划或正在进行轨道交通建设。您对中国城市轨道交通的规划情况有什么建议，结合欧洲的经验，应注意哪些问题？怎样避免交通的过度投资？怎样更有效地通过轨道交通发展，推动中国城市群之间以及市域范围内的发展？如何保证开发利益的均衡分配？

        彼得•霍尔：快速轨道交通系统最早起源于日本，而后在欧洲得到长足发展。传统研究表明，最有效的快速轨道交通运行距离，大约在两小时到四小时之间，这些研究进而提倡快速轨道交通系统的有效城际沟通距离也应与这一距离类似。但这并不完全正确，因为快速轨道交通系统（HSRS）有多种不同模式。比如在英国，快轨系统运行速度较慢，大约两百公里每小时，期间停靠许多站点。而在法国和西班牙，快轨一般运行得非常快速，接近于300公里/小时，且没有中间站。快轨交通系统的运行速度也是现在关于伦敦快轨系统2号线的争论焦点。

        中国幅员辽阔，优先建设300-350公里/小时的快速轨道交通系统，把四五个小时距离以内的城市联系起来，是很必要的。但中国正在尝试运用快速轨道交通系统联系起整个国家。

        对此我有一些疑问：比如，从北京乘坐快轨系统到香港的必要性，因为其距离远远超过五个小时，实际更适合乘飞机。但如果你们能证明我的疑虑是错的，那将是一件很有意思的事。因为那将改变我们刚讨论的关于轨道交通合适运行距离的参数设定，进而影响许多相关规划决策。因此，研究最合适中国的轨道交通运行时间与距离，是规划的首要问题。

        轨道交通发展能否推动城市群的发展，需要更注意如何整合快速交通系统和慢速交通系统。在欧洲绝大部分地区，快速轨交系统和传统轨交系统的轨道，宽度一致，都为1435毫米。而在西班牙，传统轨道系统的轨道宽度大于现在的城市快轨系统，因此他们不得不新建一套完整的系统。由此带来的问题，便是很难将二者整合。日本也存在类似问题：传统轨道窄于新干线，也使二者结合不那么容易。因此，整合不同的轨道交通系统非常重要，否则我们只有联系大城市之间的轨道系统，而没有能延伸到其他中小城市的系统。国家真正需要的是一种广泛联系的轨道交通系统。我们将它称作“灌溉都市区域”：通过延伸和整合轨道交通系统，到不同区域，使该区域获得动力。这方面，法国北部的实践可以作为成功的案例。

        关于开发利益的分配，我想，快速轨道交通系统的开发商应该获得轨道交通站点周围的土地开发权并妥善开发，以保证地价上升后可以支持中长期发展，以及补贴和帮助其他区域的发展。香港和新加坡都是很好的案例，政府一直控制大型轨道交通站点周围的土地开发。

        城市需要通过轨道交通建设获得土地价值收益，然后妥善加以利用。轨道交通获得的土地收益，如果并非简单粗放地用来鼓励大型轨道站点周围的发展，而是应用于发展区域内的其他欠发达地区，就能在区域内均衡开发利益。

        外来人口城市化

        问：首先是关于第一个“一亿人”的城市化，即外来人口城市化的问题。对于怎样引导外来人口在城市安居乐业，伦敦不乏经验。伦敦在发展中，是如何关注外来人口一系列社会问题的？对解决外来人口的住房问题与健全社会保障机制做出了哪些努力？对中国城市的这个问题，您是否有一些建议？

        彼得•霍尔：这些都是难题，我想我可能也没有特别与之契合的答案。

        如你们所知，由于一直以来保持较高的移民准入率，伦敦在解决外来人口的相关城市问题方面也并非做得很好，这导致大量人口还住在相对简陋的房屋里。从第一次世界大战伊始（1919年）到上世纪70年代末、80年代初，英国政府建筑了大量社会住宅。然而，后来中央政府停止了建设这样的社会住宅。

        如今，伦敦存在一个很大的争议，即是否要重新实行那样大型的社会住宅计划，特别是针对那些低收入人群的需要。但实际上，一个更重要的难题是：如何配置这些社会住宅？

        因为，在实施这项计划的过程中，人口会大量涌入，给城市带来许多其他同样紧迫的问题，比如，如何解决其他孤寡老人以及妇女和孩子的居住需求。如果城市移民比例很高，那么，管理和配置相对应的住房与其他政策确实不太容易。我想，当区域间收入以及社会福利差距很大时，简单允许不受控制的人口迁入城市，肯定不可取。

        在中国，似乎仍然如此。居住在西部较为落后农村的人们十分期待改变自己的命运，特别是年轻人，总期待能进入城市创造自己的财富。然而，由于户籍制度，他们很可能不得不在很多年里只能成为都市里的二等公民，尽管现在他们有可能变成一等公民。

        我仍认为如何管理人口城市化的速率，是一个非常现实且亟待解决的问题。城市移民和人口城市化并不是一个简单的进程，不应该简单地认识它，否则它就成为了一张车票，人们可以任意购买然后全部涌入北京。

        城市更新中的人口城市化

        问：其次是关于第二个“一亿人”的城市化，即城中村（或城市中较为落后的地区）人口的城市化问题。在英国和欧洲的经验里，城中村（或城市落后地区）的改造是如何在提升居住品质的同时，又避免过度绅士化（gentrification）带来的对社会公平的破坏？欧洲近年来哪些实践值得我们借鉴？

        彼得•霍尔：这又是一个难题。过去两三年，我常在我所教授的城市更新课程里，从中国学生那里听到非常多的相关讨论。从他们的汇报里，我了解到很多中国城市更新的问题，特别是相关负面评价。比如中国的城市更新时常有名无实。一些项目中，城市更新的初衷是为了使居住条件落后或收入低下的城市居民能直接获益，也同时支持本地的艺术工作者，或可被称作文化更新。然而这一目标总是让位于对现实经济利益的追求，最终导致低收入人群被迫迁出。这一情况在开发中时常发生。虽然要控制或杜绝这种情况相当困难，但我想，中国仍需加强对相关项目开发商的公共管治，以保证城市更新过程中的社会公平。

        城市更新的潜在核心问题是绅士化，但绅士化并不是一件坏事，或者说，它不一定就不好。在一些绅士化的城市或地区，如今人们更多地从事“绅士化”的工作，而在70年前，绝大多数当地人都是蓝领工作者，做很多脏活累活。这些城市的绅士化，是因为人们从事了更多样化的工作。但如果高收入人群进入导致低收入人群迁出，那么情况就变得严峻起来。我想现今伦敦就一定程度存在类似问题，因为房价存在一定泡沫。

        对中国城市而言，城市更新带来的绅士化已让低收入人群难觅居所，接下来，创造更多住房供给是当务之急，比如某种形式的社会住宅。这方面，我不认为英国城市是好的案例，但一些欧洲城市却可被视为一些有趣的典型案例，我的新书谈到了这些城市。

        更有趣的是，在一些非常优秀的欧洲城市，现在仍能观察到绅士化现象。略有不同的是，我们把这种现象称作“向城市中心的回归”。在一些国家，比如瑞士和英国，成长在郊区或小城镇的年轻人进入大学后总说：“郊区太无聊，我再也不想住在那了！”现在他们正重新回归城市中心。与早前的郊区化相反，许多城市中心的复兴正在发生，如斯德哥尔摩。这看起来有些奇怪，但实际不过是一种社会发展的动态性。对斯德哥尔摩以及其他类似城市，这种城乡之间不同收入人群的钟摆效应不会有很多负面影响，因为它们都有优良交通系统的支持。低收入人群可在郊区获得很好的交通通勤条件，20分钟内他们就可到达市中心。但不可否认，对于大城市，绅士化会产生更多负面影响，如低收入人群通勤时间加长，甚至有一两个小时。因此，交通可达性在城市更新中是另一个很重要的方面。

        就近人口城市化

        问：再次是关于第三个“一亿人”的城市化，即中西部人口就近城市化问题。当前中国东、中、西三个区域之间的差距依旧十分明显。中西部基础投资增速远高于东部，但投资效率却远低于东部。整体出现了行政力量西向，劳动力市场东向的相互反向格局。英国及欧洲其他城市近年在区域平衡中做过哪些努力？均衡发展中的行政和市场的矛盾如何协调？中国如何才能成功引导中西部人口就近城市化？

        彼得•霍尔：就近城市化并不容易，对此我曾思考良多。对我而言，首要目标应该是公众部门的政策制定。对于英国，政府应尽量把公共就业的增长转移到北英格兰的城市。而于中国而言，应促进一些中西部城市的就业增长。

        高教政策对中国来说非常重要。在英国，我们正尝试大力发展北部的大学，于你们来说，则应大力发展中西部的大学。在这点上，中英面临的几乎是一样的问题。中国最好的大学一般都在东部，集中在北京、上海和香港。好的生源也涌向东部大学，但你们必须重塑西部城市的吸引力。

        另一个较简单的途径是提高医疗服务。现在较好的专业医疗机构和设施集中在大城市，因此在其他城市建立强有力的医疗机构非常有必要。这将对发展医疗旅游非常有利，虽然这是一个新兴产业，但我认为它会发展壮大，因为，会有越来越多的人因中国医疗费用相对低廉而去中国接受治疗。事实上这已经发生了。因此，鼓励在中西部城市发展教育和医疗等公共服务是就近城市化的关键。

        此外，鼓励科研机构的发展也是一方面，如鼓励科技园区发展。我知道，中国已经开始了相关实践。同时，私有部门也应加入。一旦私有部门看到大学和科研院所的研究成果，便会自然而然向它们聚集，形成聚集经济，这是一个自然的过程。

        乡村地区的土地政策

        问：在中国，土地制度被认为是束缚人的城市化的主要原因之一。一些人认为农民需要获得交易土地的权利并充分参与城市化的各种博弈；另一些人认为，放松农村土地制度会使这些相对弱势的人根本丧失土地保障。您如何看待这一问题？在人口城市化背景下，农村该如何发展？

        彼得•霍尔：我最近才接触这个问题，我不认为我完全了解它，特别是具体流程。农村土地流转，是说农村土地是否应向市场开放，而更重要的是指农民是否可以根据协商价格自由买卖宅基地。事实上，如果农村土地获得了城市价格，就会使农村土地快速被城市化，农民不得不参与城市博弈，寻找别的居所。

        对此的争论也曾发生在18世纪的英国。那时由于封地恶劣的生存环境，人们纷纷离开耕地，被迫迁入城市。在那种背景下，人的城市化是自然而然的，因为他们没有别的更好的地方可去，也无法养育自己的孩子。进入城市后，他们变得非常贫穷。这样的结果恐怕很难完全避免，因此需要更多公众机构，规范土地流转流程。

        假如中国政府已决定引入市场机制，且市场并非完全自由，可取的方式也许是将土地交由统一的开发机构，就像英国的新城开发集团来统一开发农村土地，并重新规划及配给耕地。

        关于这一点，国际上也有一些例子，如日本和德国。日本在上世纪五六十年代重新规划和配置了耕地。德国几乎与此同时，重新大规模划定耕地，同时制定农村土地改革政策，这一系列举措看起来收效甚好。

        这两个例子可帮助我们理解土地流转的管理流程，对农村土地市场化的管理，不同国家面临的问题非常相似。在日本的案例中，农村土地地权的转化过程非常复杂且细致。一位名为Andre Sorensen的学者曾著书专门研究这一问题。而德国的案例暂未被充分研究，我想这和德国宅基地规模较小有关。在德国，这些农村的建设用地被称为“手帕地”，由于大小限制，它们无法在土地流转中产生更多价值。比如在德国南部，孩子们可以在父亲去世后等分已经不大的宅基地。几代以后，宅基地就被不断细分，越来越小且细碎从而无法整体开发。因此，宅基地的流转必须更加有效地利用土地。

        

        [注：本文由北京城市实验室（微信公众号：beijingcitylab）授权发布。原题为《欧洲的启示：转型期中国城市化的挑战与机遇——Prof. Sir Peter Hall 访谈》。澎湃新闻（http://www.thepaper.cn/）编辑。]