美国交通财政体系的新问题与新尝试（上）

编者按：    

        美国从50年代逐步建立的交通财政体系曾取得很大的成功。但进入21世纪以来，因交通财税增长赶不上交通需求的提高等原因，现有的交通财政体系开始面临严峻挑战。

        最近几年，美国国会先后组织了两个专门委员会评估全美交通发展现况。他们发布的研究报告一致认为，美国联邦和州政府以燃油税为基础的专用交通基金体制不足以提供足够的未来交通资金，美国必须急切寻求新的交通投融资手段，以替换或者补充现有交通财税机制。

        美国燃油税交通体制的困境

        1970年，加州的专用汽油税是每加仑7¢，随后几十年里逐步提高到每加仑18¢。表面看，汽油税提高了一倍多不止。但这段时期内，通货膨胀（消费者价格指数CPI）提高了将近4倍，而汽车的燃油效率提高了将近65%。经过通货膨胀和车行里程折算，加州汽油税的实际购买能力在2005年只有1970年时的三分之一左右，远不能满足道路系统维护的需要。

        补充说明一点，加州还对汽油额外征收一般性销售税，本意是用于支持公交系统，实际常被用于填补州政府日常运营的亏空。所以那部分资金并没有缓解道路系统的需求。

        系统看，美国联邦和各州的交通专用燃油税普遍存在如下几个问题。

        1. 燃油税是按体积(加仑)而不是按价格征收。近几十年汽油价格上涨降低了相关需求，造成燃油税收入减少。2. 燃油税的税率没有和通货膨胀挂钩，导致燃油税购买力逐年下降。3. 汽车燃油效率的提高，尤其各种新型动力汽车的出现，进一步降低了燃油消耗和燃油税收入。4. 从联邦到各州，燃油税的税率调整面临很大的政治阻力。尽管社会各界对交通需求得不到满足有一定共识，民众对税率上调持强烈抵制态度，民选官员也将提高燃油税的各种方案视为危险的“政治雷区”。

        只从解决资金不足的角度看，问题似乎都可以通过调整燃油税解决。比如，考虑把燃油税和通胀挂钩，改为按价格征收，或大幅度提高现有燃油税税率。和很多其他国家相比，美国燃油税其实很低。然而，衡量政府财税手段，还要看经济有效性。对交通投融资来说，重点是设施受益和出资是否相互匹配。

        在这一点，以燃油税为主导的现有体制凸显出越来越多的问题，比方说，燃油税和车辆驾驶日益不匹配，燃油税低廉导致负面经济外部性，驾驶者付费造成其他受益者的“免费落果”，车辆直接收费和其他市场手段的缺失，等等。

        从燃油税向里程收费过渡

        1956年美国通过的Federal-Aid Highway Act确立了交通专用的联邦燃油税，其出发点基于“使用者付费”的基本原则。也就是说，道路系统主要受益对象是机动车辆的驾驶者，因此他们要为道路使用行为支付合适的税费。

        当时，各种车辆的燃油效率比较接近，燃油消耗也就成为驾驶行为(即驾驶者受益程度)一个方便的衡量方式。因此，以燃油税为交通专用资金，在当时符合经济有效性，因为燃油税的负担和驾驶者的受益程度大体匹配。

        然而，近年来，很多混合能源车辆甚至不使用燃油的车辆纷纷涌现，其市场占有率也逐渐成为不可忽略的一部分。例如，2013年引起很大反响的跑车Tesla Roadster，纯粹依靠电动机驱动，顶级时速可达200公里/小时，百公里加速时间只需要4秒。该车尽管售价昂贵，却吸引了大量富有的消费者。这些车辆使用道路设施，但公共部门却无法从相应的驾驶行为上得到足够的燃油税收入。这样一来，交通专用燃油税也失去了原来“使用者付费”的经济学基础。

        另一方面，高收入阶层拥有新车的比例较高，往往有较高的燃油效率，和较低的燃油税负担；相反，收入较低的阶层大量使用的旧车往往有较低的燃油效率，对燃油税的贡献更大。这种“劫贫济富”的福利补贴，很不符合社会公平原则。

        为解决燃油税和车辆驾驶日益不匹配的问题，这几年来，美国积极探索的方案之一是里程收费（英文有很多不同叫法，最近常用的是Mileage-Based User Fees, 简称MBUF）。国际上，里程收费的一个成功范例是德国的收费货车系统。该系统覆盖德国境内将近8000英里的高速公路网络，在这些路段行驶的所有重型货车(不分车辆国籍)都安装了一个特别的卫星定位GPS设施，以此监测车辆行驶里程并确定收费，其定价取决于行驶距离、车轴数目和车辆排放标准。

        美国处在里程收费探索前沿的有俄勒冈、华盛顿和明尼苏达等州，其中最为成熟的是俄勒冈的Oregon Road Usage Charge。俄勒冈的里程收费尝试始于2001年，当时的试点项目只选择了44个参与者，其后又有多轮不同形式试点。2013年7月，俄勒冈通过了法案SB-810。根据该法案，将征集5000个驾驶者，对他们征收每英里1.5¢的里程费，同时退还每加仑30¢的州燃油税。行驶里程的确定可以有多种选择，包括智能手机定位、卫星GPS定位和驾驶者自己申报等。

        里程收费可实现交通财税和道路使用的直接匹配，有利于用恰当的价格机制规范和引导驾驶行为。但其大范围推广，在美国还面临两个难题。

        第一个难题，是民众隐私权的保护。美国民众对政府太多介入个人生活非常忌讳。如果依靠GPS随时对每个车辆进行卫星跟踪，就存在私人信息被人掌握甚至被滥用的危险。

        解决方案之一是采用相对“模糊”的里程记录方式。例如，明尼苏达大学正尝试的一种技术，是通过蜂窝电话基站进行车辆初略定位。一方面满足里程计算和分类(如城区或郊外)的需求，另一方面避免涉及过于详细的个人出行信息。

        另一个方案则依赖简单的汽车里程表读数。优点是实施成本低廉也可避免公众位置泄露，缺点是信息相对简单而且存在作弊危险。俄勒冈州的现有做法是，允许参与者自主选择几种里程记录方式，主要目的是为消除民众隐私方面的顾虑。

        第二个难题，是里程收费的实施成本高昂。美国联邦燃油税是通过燃油上游市场的几个集中分配点收取，管理上非常高效，征收$1燃油税的平均管理成本只有5¢，也就是5%。如果采用GPS或蜂窝手机基站进行里程收费，都必须在车里加装特别设备并定期检修，大大提高了运行成本。根据目前估计，收取里程费的平均管理成本至少达到所收费用的20%。

        不过，也有学者认为，里程跟踪技术还在初步尝试阶段，大规模试验并推广，收费成本有较大下降空间，若干年内或可下降到所收费用的15%甚至10%以下，那就有了较高的可行性。

        由燃油税向里程收费的改革，不单涉及纯粹的技术问题，还需要很多政策研究。如民众认知度和接受程度、决策程序和制度设计、多级政府之间的衔接，以及政策转型期的过渡，等等。这些方面是我参与的一项新近研究项目的讨论重点。

        我们对政策的过渡和衔接有两点特别建议。第一，在里程收费正式推广，并成为交通财税主导模式后，还可保留一定税率的燃油税，主要用于环境保护。第二，可考虑分政府层级采用不同交通财税手段。例如，在近期中期之内(10到20年里)联邦政府可能保留一定燃油税，以满足基本交通需求；州政府可根据自身需求，增设一定里程收费，作为本州交通设施的资金补充。长期看，我们建议在联邦内实施统一的里程收费，因为里程跟踪和收费的实施层级越高，相应的管理成本越低。

        多种形式的拥堵收费

        理想的交通税费手段不仅应满足交通设施的建设和维护要求，而且能用适当的价格信号调整用户行为，以更正负经济外部性。美国大都市地区大多面临严重的交通拥堵，原因之一就是道路使用的成本偏低。

        根据美国National Surface Transportation Infrastructure Financing Commission的报告，把联邦州和地方政府的燃油税都算上，车辆行驶的平均燃油税大概是每英里3¢。相比之下，在高峰时期拥堵的高速公路上新增加一部车辆，综合社会成本(包括道路维护、空气污染和拥堵延误时间损失等)则高达10到29¢。很显然，美国的燃油税率远低于经济学上的合理水平，这是美国高度依赖个人小汽车的主要原因，同时也造成了个人驾驶行为的不经济。

        缓解这个问题的一个对应方案，是拥堵收费。在美国，有关拥堵收费的各项措施和尝试常统称为value pricing，得到联邦政府的各种鼓励和支持。这里简要介绍纽约和明州的两个案例。

        纽约作为美国最大的城市，长期受交通拥堵的困扰。2007年4月，纽约市长曾提议仿效伦敦的cordon pricing在曼哈顿地区对车辆收取拥堵费。计划收费时段为工作日的早6点至晚6点，正常车辆收费8美元/辆，较伦敦约便宜一半，货车21美元/辆，公交以及出租车免收费用。这项措施预计可在纽约市减少5%的车流量。此计划经历了纽约市各区议员一年的争论，其中经历数次修改，包括提出了改变价格、区内地址注册的车辆不收费，以及按照车牌限制进入拥挤区的新建议。但该计划在缓解曼哈顿地区拥堵的同时，可能对布鲁克林区、皇后区等其他纽约地区的交通有不利影响，因此引发很多争议。在2008年4月，该计划在决策的最后时限内未能进入投票表决流程，最终流产。纽约市政府随即损失了联邦政府对其解决交通拥挤问题提供的3.54亿美元的资助。

        纽约曼哈顿的拥堵收费计划流产，但明尼苏达州双城的一项HOV动态收费项目取得很大成功。经过城市地区的美国收费高速公路，很多都采取分时段收费。定价机制既区分是否周日，也看是否上下班的高峰时段，这已结合了一些拥堵收费的性质。

        不过，这里要讨论的，是一种专用于拥堵管理的收费，由联邦政府HOV车道转变为HOT动态收费车道。HOV指的是high-occupancy vehicle，即高载车辆专用道，只允许两人（或更多）以上乘客的车辆使用，意在鼓励拼车减缓拥堵。1991以来，美国联邦大力鼓励HOV道建设，为之提供90%的联邦补助，促成了大量HOV车道的建设。而HOT指的是high-occupancy toll，也就是说，允许单人车辆也使用HOV道，只要他们缴纳一定费用。HOT往往采用动态收费(dynamic pricing)方案，来确保交通顺畅。

        以明尼苏达双城的MnPASS项目为例。在双城(Twin Cities)地区，有多条由HOV车道转变而成的HOT车道。最早启用的I-394 MnPASS，从西面进入城区中心，大概10英里左右。乘坐两人以上的车辆，可继续免费使用该道。单人车辆则通过车上安装的电子感应器收费。价格显示在HOT入口，通常在$0.25到$8.0之间，每三分钟自动调整，以确保该道上55mph(mile per hour)的顺畅车流。单人车辆可根据实时价格决定是否使用HOT或者免费车道。MnPASS项目获得很大成功，提高了原有HOV道的使用率，有效降低了其他车道的拥堵程度，而且取得很高的公众支持率。其经验在美国得到了广泛推广，类似做法也开始在其他很多州使用。

        上面说到里程收费，采用里程收费的另一个好处，是便于拥堵收费的广泛实施。如果采用卫星定位和其他技术精确记录车辆运行的时间和位置，就可采用大规模的动态收费措施。不仅可对进入特定城区的车辆收费，而且可在收费标准上区分城区城外里程、周日周末、高峰小时等，甚至能在驾驶的车辆上实时显示里程和收费信息，最大限度地利用价格信号引导交通行为。