苏格兰议会选举没有悬念，但英国是否还是“联合王国”悬了

2021年5月6日，星期四，苏格兰议会选举如期举行。受新冠疫情影响，本次选举中有将近一百万的选民（占总选民数1/4）选择邮寄的方式进行投票，其他选民在星期四上午7时至晚上10时于当地投票站投票；本次选举结果将略晚公布，正常选举一般是从周四晚间至周五计票，本次选举将从周五才开始计票，少数地区将从周六开始计票。尽管目前选举结果尚未揭晓，但本次选举结果并无悬念。这次选举被视作1999年苏格兰议会成立以来最重要的一次选举，有可能决定未来英国与苏格兰的关系。

一、苏格兰民族党一党独强，问题是赢多少

苏格兰议会建立至今，共举行过5次选举（不包括本次），分别是1999年、2003年、2007年、2011年、2016年，除前两次外，苏格兰民族党连续赢得了后3次选举，其中，2011年以绝对多数党身份（69席）独自上台执政；2007年则以选举成绩第一的身份（47席）与自由民主党（16席）组成联合政府；2016年则以少数党身份（63席）独自执政。苏格兰民族党将赢得2021年的选举，尽管尚不能确定民族党是否会获得绝对多数席位。

自19世纪末以来，苏格兰出现了要求改善苏格兰地区自治的民族主义运动，其在大约20世纪中期开始转向要求独立的民族主义，尽管这种民族主义在苏格兰长期不是主流，但经过半个多世纪的发展，现已成为苏格兰政治的中心议题之一。

在苏格兰民族主义发展过程中，苏格兰民族党发展成为苏格兰势力最大的政党。苏格兰民族党成立于20世纪二三十年代，是一个以民族主义为意识形态的政党，活动基地在苏格兰。民族党自称是英国国内唯一一个将苏格兰民族的利益置于首位的地区型政党，追求苏格兰独立。民族型政党的性质使得苏格兰民族党比较容易赢得苏格兰民众的支持。自1707年苏格兰与英格兰联合为一个国家以来，苏格兰人尽管形成了对英国的认同，但一直保持着苏格兰独特的民族认同，这使得他们在20世纪六十年代苏格兰与英国政府出现问题时开始逐渐支持民族党，将其视作自身利益的保护者，即便支持民族党的人不完全是支持苏格兰独立的人。

民族党在1999年苏格兰议会建立后不久就迅速发展起来，甚至突破了苏格兰议会选举制度不可能产生绝对多数的预设。在苏格兰议会建立时，英国工党为了防止民族党在未来一党独大，与自由民主党联手推出了混合选举制——苏格兰被分为8个大区（region），以简单多数的方式选出73名议员，以比例代表的方式选出56名议员，后者容易让小党在选举中获得席位，在这种选举制度中任何一个政党都很难获得绝对多数。

然而，这种选举制度并未阻止民族党在2011年获得绝对多数席位，究其原因，民族党是一个以苏格兰为基地的政党，在苏格兰无其他有影响的民族型政党出现之前，民族党将在苏格兰站得越来越稳、势力日增。

如今，作为现代专业选举型政党，民族党在党组织、党员人数、动员能力、活动资金、党员活跃指数方面远远超过苏格兰工党与苏格兰保守党，是苏格兰政坛第一大党，在整个英国政坛也是仅次于保守党与工党的第三大党，苏格兰不存在与之势均力敌的竞争党派。因此，抛开本次选举中各党派的选举纲领，仅凭民族党现今在苏格兰的势力，就可以赢得这次选举。

事实上，本次选举中，各党的政治纲领并不会影响民族党在本次选举中的胜败，只会影响民族党是否能以获得绝对多数席位（69席以上）的方式赢得选举。根据最新的选举分析，民族党最多可能获得68个席位（5月2日BMG Research），民族党领导人妮古拉·斯特金本表示本党有望赢得至少65个席位，也就是说民族党距离绝对多数也仅一步之遥。

二、一次决定苏格兰二次独立公投的选举

2021年苏格兰议会选举是一次关于苏格兰是否会举行二次独立公投的选举。早在2014年苏格兰曾举行过一次是否脱离联合王国的独立公投，结果是44.5%支持独立， 55.5%反对，公投失败。民族党起初表示接受失败结果，党魁亚历克斯·萨尔蒙德引咎辞职。然而，2016年英国“脱欧公投”之后民族党又要求举行第二次独立公投，理由是苏格兰62%的人选择留欧（英国52%的人选择脱欧）。

随后5年，民族党将英国脱欧与苏格兰二次独立公投绑定在一起，竟然将二次独立公投这个起初看似毫无可能的选项变成2021年苏格兰议会选举的中心议题。从英国广播公司（BBC）播出的最后一场苏格兰议会选举政党领袖辩论中可以看出，如果抛开各党关于苏格兰独立问题的看法，这些政党实际上有很多共同点，可以说苏格兰二次独立公投是真正区分他们的唯一问题，也是本次大选的根本问题。

民族党之所以在本次选举中敢于将二次独立公投作为竞选的核心问题，主要原因有两点。

其一，民族党认为推进苏格兰独立的时机基本成熟了。在1999年苏格兰议会建立后，民族党曾在选举中将执政目标与苏格兰独立目标相分离，表示独立只会通过公投举行，让选民放心将票投给民族党，从而“获得一个在联合王国内最能代表苏格兰需要和意愿的政府”。这种选举方案是基于当时的大部分苏格兰人不支持独立。但在英国脱欧之后，苏格兰支持独立的数据出现了轻微上升。笔者综合了2016年6月25日至2019年12月11日的63次民调数据，发现支持独立的达到了46.6%，比2014年升高2个百分点。因此，在2019年英国议会大选时，民族党又把独立议题作为竞选的中心议题，结果，民族党赢得48个议席（苏格兰在英国议会下院共有59席）， 比2017年英国议会大选多获得了13席，新获得的席位主要来自保守党，该党在2019年大选中的口号是拒绝苏格兰二次独立公投。

新冠疫情暴发后，由于苏格兰拥有医疗卫生自主权，斯特金采取了一些不同于英国首相鲍里斯·约翰逊的应对政策，得到了民众较高程度的认可（民众对斯特金的满意度达到72%，对鲍里斯的满意度只有24%）。与此同时，2020年6月至10月，由Panelbase,YouGov以及Ipsos Moris等多家民调机构所做的10次苏格兰对独立的态度的民调数据均显示，支持独立的比例超过了反对独立的比例，不仅如此，支持独立的数据已经上升了10个百分点，这是自2014年苏格兰独立公投失败以来，苏格兰民意首次出现持续性重大反转。

其二，民族党倒逼英国政府授权苏格兰举行二次独立公投的措施。根据《1998年苏格兰法案》，苏格兰议会不得通过关于“1707年苏格兰王国与英格兰王国的联合关系”的立法，这意味着苏格兰独立公投必须获得英国议会批准。2014年的独立公投是通过英国议会下院通过第30条枢密院令授权苏格兰举行的，但这是一次临时授权，不具有长期性。2014年之后，英国感知到苏格兰有可能在独立公投中选择独立，不敢再冒险授权公投，任何政治家都不愿意背负分离联合王国的“罪名”，首相鲍里斯表示“这个问题应该留给下一代（2050年）去决定”，并屡次拒绝斯特金要求的二次独立公投。

面对这种情况，斯特金开始寻找新的出口，这个新的出口就是英国选举政治运作的根基——“民意授权”。斯特金认为，在不能举行二次独立公投的情况下，民族党通过在议会选举中将独立作为核心议题，将选举变成一次独立公投的试验，一旦半数以上的民众支持了民族党或者支持了任何一个将独立作为选举口号的政党，那么他们就获得了一个支持独立的绝对多数的民意授权，届时鲍里斯将陷入被动处境。因此，在2019年英国议会大选以来，民族党就不断将“选举中获得支持独立的绝对多数”作为一种推进独立的新方式，并且已经凑效。2021年4月18日公布的一项针对8500名英国人（包括英格兰、苏格兰、威尔士及北爱尔兰）的民调报告显示，半数以上的英国人（北爱支持率最高）认为，一旦民族党在2021年苏格兰议会选举中赢得绝对多数，英国政府就应该授权其举行二次独立公投。

那么，苏格兰民族党在本次选举中会获得一个支持独立的绝对多数吗？考虑到苏格兰议会的混合选举制，任何一个政党想要获得绝对多数都是十分困难的，在过去的5次议会选举中，只有2011年出现过这种结果。民族党显然清楚这一点，但他们也早已想到了对策。在苏格兰政坛，除了民族党支持独立外，苏格兰绿党也明确支持独立。在1999至2016年的5次选举中，绿党分别获得了1、7、2、2、6个席位，绿党在本次选举中的目标是9个席位。除绿党之外，2021年苏格兰议会选举中出现了一个备受关注的新现象，前民族党著名领导人亚历克斯·萨尔蒙德出任阿尔巴党（Alba Party）主席，该党也是一个支持苏格兰独立的政党，他们在本次选举中提供了两名候选人，人们认为他们有可能获得两个议席。因此，即便苏格兰民族党没有获得绝对多数支持，但本次选举中极有可能出现一个支持独立的绝对多数。正因如此，民族党在对外宣传中经常使用的是“一个支持独立的绝对多数（而不是“一个支持民族党的绝对多数”）等于获得二次独立公投的民意授权”。

三、英国将不得不直面苏格兰独立

一旦本次选举结果出现了支持独立的绝对多数，英国政府会正视这个结果吗？从英首相鲍里斯一贯的态度来看，他极有可能继续以“这个问题应该留给下一代人去选择”为由拒绝斯特金的要求。但是，选举结果蕴含的意义并不就此消失。

按照民族党公布的《通往公投之路》中的计划，如果苏格兰议会多数支持独立，民族党将向英国政府申请一项新的第30条枢密院令，将举行第二次独立公投的权力移交给苏格兰议会，确保苏格兰议会可以通过公投法案，而不必担心受到法律挑战。这也是斯特金一直强调的方式，也将是本次选举后民族党会重点去争取的方式。

但如果民族党的申请被驳回，“在没有明确的民主途径来进行另一次公投的情况下，民族党可能会向英政府施加政治、道德或法律压力来迫使另一次公投”，爱丁堡大学政治学教授詹姆斯·米切尔认为，支持独立的人很可能会利用街头抗议等政治活动来表达他们的愤怒，要求英政府认真对待“苏格兰要求选择自己未来的权利”。

自2019年以来，苏格兰议会一直在准备苏格兰公投立法，起草了两份法案，分别是《全民公投（苏格兰）法》与《苏格兰选举（选举权与代表权）法》，这两项法案已经规定了苏格兰全民公投的一般规则，包括第二次独立公投的问题仍与第一次公投相同，即“苏格兰是否应该成为一个独立的国家？”因此，如果英国政府驳回民族党的申请，民族党将凭借新一届议会多数正式通过公投立法，而这将引发英国议会与苏格兰议会在谁有权发起公投问题的争执。一些英国法学家推测，英国政府几乎肯定会将苏格兰的法案提交给最高法院，要求最高法院确定它是否属于苏格兰议会的立法权力。但最高法院会如何判决以及苏格兰是否会接受，则又涉及1707年苏格兰与英格兰联合之后在司法领域存在的诸多模糊事项及一系列争议。

可以说，2021年选举结果公布后，英国政府或迟或早，无论愿意与否，都不得不正面苏格兰独立问题了，尽管这个问题不必然一定以苏格兰二次独立公投的形式发生。

（胡莉，北京大学区域与国别研究院助理研究员）