美国智库：中国如何治理空气污染？煤炭才是关键

近几年，中国空气污染问题成为全球舆论关注的焦点，经常有外国媒体以此为话题，炒作所谓外国籍公民因为空气问题“逃离”北京或中国的新闻报道。在这样的背景下，美国CSIS战略与国际研究中心抛去浮夸的讨论，用科学的方式和态度关注中国空气污染问题，并认为中国政府针对能源结构的一系列改革将有利于空气问题在未来的破题。

        文章编译如下，略有删减。      

        中国的空气污染已经衍变为重要的公共问题，如何缓解空气污染已成为国家政治领导层的重要难题。

        去年，中国有超过25个省和100个主要城市经历了雾霾天气。在中国，民众对国家快速的经济增长所带来的环境恶果越来越心知肚明，官方对环境困境的认识也达到顶峰。3月召开的全国人民代表大会的开幕式上，李克强总理明确地提出要打一场“治理空气污染战役”。从某种意义上说，“治理空气污染战役”也是一场和时间的抗战。随着中国的持续发展，中国发展的主要动力同时也是环境污染问题的主要导火索。手头的问题是寻找一种方法，一方面能够保持经济持续增长，这对维持社会和政治稳定至关重要，另一方面，又能避免空气质量恶化引起的民众对健康的担忧对社会和政治稳定造成的危害。显而易见，中国的政策制定者越来越意识到空气污染对社会造成的威胁，并采取行动来解决这些问题。但是，空气污染问题并非小事一桩，中国解决问题最可能的途径是摆脱长久以来对煤炭——中国能源领域的中流砥柱的依赖。中国改变煤炭消耗量、转变能源结构的能力也将对全球能源市场产生重要影响。

        中国的空气污染及其影响

        美国国家航空航天局（NASA）的一项研究指出，中国的二氧化硫(SO2)排放量在2000年到2006年期间增长了53%，情况不容乐观。一些主要城市对PM2.5（直径在2.5微米内的来自发电站、汽车等不同种类燃烧活动的空气颗粒）的每日测量值已经达到警戒线。2013年，北京的PM2.5值接近每立方米900微克(μg /m3)，哈尔滨达每立方米1000微克(μg /m3)。

        恶劣的空气污染引发了一些严重的公共卫生问题。今年初，北京的一位高级卫生官员公开指出北京肺癌爆发的增长率和和北京恶化的空气质量有关。12月份，中国卫生部前部长、分子生物学家陈竺表示，中国的室外空气污染每年已经导致35万到50万人过早死亡。

        迄今中国的政策回应

        对空气污染宣战使得对环境管理和清洁能源的关注愈发强烈，近年来，环境管理和清洁能源已经渐渐被提升为国家政策目标，例如碳排放浓度减少17%的目标、到2015年煤炭消耗的占有率从现在的70%下降到65%的目标等。

        国务院发布了空气污染预防和控制行动计划之后，9月份推出了一系列具体措施。为了控制煤炭消耗量，行动计划要求逐步废除燃煤锅炉和工业炉，禁止把燃煤发电厂转变为燃气发电厂，禁止热电联合发电厂以外的新燃煤发电厂的建立。此外，行动计划还要求截止2017年之前必须提高车辆燃料质量，同期诸如北京、天津、河北等省的PM2.5排放量降低25%。政府承诺在今后5年投资17亿人民币（2.77亿美元）支持以上措施的施行。

        通过提高车辆燃料的质量来控制空气污染的方法已初见成效，措施包括强制升级精炼设备来逐步降低全国汽油和柴油的硫含量。虽然石油企业在前期必须花费大量资金来升级他们的炼油厂以生产更高质量的柴油和汽油，但是当他们能够以更高的价格出售更高质量的燃料时，他们就能收回投资了。鉴于此，北京、天津和上海早在2013年年底的最后期限之前就开始出售所谓的IV号标准柴油（硫含量低于33%）了。此外，北京、天津、上海和南京甚至在离截止日期还有一年多的时候就跳过所谓的IV号标准柴油，开始出售所谓的V号标准柴油了。

        为什么煤炭是关键？

        煤炭在中国的能源体系中占据“国王”的地位。今天，煤炭依然占据中国近70%的主要能源消耗量和发电消耗量。煤炭在帮助中国脱贫和促进中国经济增长中发挥了重要作用，因此煤炭在中国备受珍视。很难去想象煤炭不发挥作用以后的中国未来经济：中国的可开采煤炭储量占全球第三。根据国际能源署（IEA），在过去十年，中国的发电量几乎翻了三倍，其中煤炭占出口增量的80%左右。此外，中国还是全球最大的煤炭生产国、消耗国和进口国。2012年，中国消耗了大约全球一半的煤炭储量，其进口量3.01亿吨（Mt）创了有史以来一个国家一年内进口量的最高纪录。

        如果没有先进的煤炭清洁技术，煤炭的使用会对空气质量的下降造成严重影响，然而把煤炭转变为其他能源将非常困难。具体地说，当冬天到来，各市很难保证向当地和非当地居民供给足够的天然气，这时把燃煤发电厂更替为燃气发电厂的做法将行不通。这些新的燃气发电厂和热电联合发电厂将和家庭争抢有限的天然气资源。西安的天然气短缺事件曾影响了100000户家庭的烹饪和供暖。

        作为回应，在能够保证天然气足量供应之前，中国政府禁止把燃煤发电厂转变为燃气发电厂。目前，虽然天然气对中国能源体系的作用有限，但是国内对天然气需求的增速已经超过国内产量的增速，这一现象正快速地把中国变为一个日益增大的天然气进口国。2013年，中国的全国天然气消耗量增长了13.9%，天然气国内总产量和进口量仅仅上升了11%。有些专家估计，到2013年年底，天然气供需之间的缺口将增大到100亿立方米（3530亿立方英尺）。

        尽管如此，官员们被授权推进燃料的转换。国家能源局，负责政策设计、能源领域的管理和监督的机构，正在制定之前提到的空气污染预防和控制行动计划的具体的实施计划，今年下半年将会发布。

        空气污染问题仍然是环境担忧引起的改革，同时中国政府的气候变化措施也被期望能缓解中国的空气污染状况。需要明确的是，气候变化和空气污染是两个不同的问题，但通常减少碳排放的战略和政策也能够互补地减少当地的空气污染。例如，由于在七个指定省市（比如上海、广东和湖北）中已有五个开始了试验性贸易，因此全国范围的碳排放贸易体系可能将指日可待。此外，据报道国家发展和改革委员会正筹备在全国范围内推出一项关键企业温室气体排放的登记系统。

        未来的方向

        新政策方法仅仅是等式的一部分，让现有的政策和未来的政策更加有效并确保付诸实践也是解决问题的重要部分。为了杜绝无效的实施和执行——中国广阔的能源行业、甚至可能是中国经济体系中的两个慢性疾病，中央政府在4月底修改了国家环境保护法——1989年该法生效后的第一次修改。修改后的法律将于2015年1月1日生效。根据修改后的法律，有环境违规行为的个人将被处以更重的惩罚，包括更多的罚款、更长时间的拘留和更严重的刑事责任。不仅如此，地方官员如果被发现有包括伪造数据和未按法律要求公布环境信息等不当行为，将被降级或罢免。此外，允许环保组织向包括地方政府之内的排污实体提出诉讼。

        由于一些严重的空气质量问题，中国领导层努力减弱国家能源体系的能源密集性和对煤炭的依赖性，在此背景下，大家齐心协力、众志成城。虽然在今后几年中，“煤炭国王”将继续统治领土，但是当中国的煤炭消耗量达到顶峰并考虑中国之后的消耗轨迹的时候，正在进行的一系列措施可能产生实质性的影响。