央行原副行长吴晓灵批金融监管“行政化”顽疾

        在金融业综合经营的现实下，中国金融监管应改变目前以机构监管为核心的行政化管理模式，转向机构监管与功能监管相结合的国际通行模式。

        6月28日上午，在首届上海交通大学美国杜克大学金融法治国际论坛上，原中国人民银行副行长吴晓灵作出上述呼吁。吴晓灵现年67岁，其眼下的另一职务是全国人大常委会财经委员会副主任委员，金融立法是她的份内事，也是她时刻在思考的问题。

        所谓金融综合经营，又名混业经营，即银行、证券、保险、信托等金融业务相互交叉和跨界。随着互联网金融的兴起，当前金融跨界产品日益繁多，金融综合经营已成现实。而中国的金融监管框架，其关键词仍是“分业”，主要操盘者是一行三会，即中国人民银行、银监会、证监会、保监会，各管一摊，银监会管银行、信托机构，证监会管证券机构，保监会管保险机构。

        一向敢言的吴晓灵指出，以机构监管为核心的行政化管理模式存在两大偏颇：

        一，没能把握好监管机构和机构之间的界限，有时候，监管当局管的事，本是机构本身风险控制应该做的。

        二，当市场上需要有新的跨界创新时，几个监管当局之间协调沟通时“非常困难”。一方面，对于自身监管的机构，如果它想要“跨界”去做别的业务，各监管部门往往采取宽容的态度；另一方面，对于别的监管部门管的机构，如果它想要“跨界”，各监管部门会“采取比较强烈的抵制态度”。

        吴晓灵坦言：“没有机构监管不行，总要有一个监管部门对机构的生死负责，但没有统一的行为监管，市场秩序就会陷入混乱。中国目前所谓的影子银行、理财市场和资管市场的混乱现象，就在于法律关系不清，同样法律关系的产品，没有执行统一的监管原则。”

        在机构监管与功能监管相结合这一愿景下，如何立法监管，是不可回避的话题。对此，吴晓灵指出，在中国目前的情况下，出台综合性的金融服务法不具备条件，用国务院决定的方式明确金融业的重大原则问题，比下达专项文件更符合法治国家的原则。

        “修订目前任何一部法律，都达不到（机构监管与功能监管相结合）这样的要求，而单独立法又需要一个较长的过程。因此，应该用国务院决定的方式。”吴晓灵说。

        吴晓灵提出，金融立法需要思考的第一个问题就是，能否以金融功能为边界整合金融立法，为牌照式管理奠定法律基础。

        一直以来，尽管在行业划分上没有争议，但对各行业的功能如何划分则有争议。就此，吴晓灵说，银行业的核心功能是创造信用货币，证券业的核心功能是搭建直接融资的平台，保险业的核心功能在于为社会应对风险提供保证，信托业的核心功能则是替社会公众进行财产管理。

        她强调，各业的核心功能与核心业务应实行独立法人经营，非核心业务则可实行单项牌照管理。

        以信贷市场为例，吴晓灵建议进行三级牌照制管理：最低层次的，是不吸收外部资金的信贷组织，目前的小贷公司就是此类；第二个层次则是接受有限存款的信贷机构（金融公司），在国内体现为融资租赁公司、财务公司、消费金融公司等；最高层次的，则是吸收小额公众存款并办理结算业务的商业银行。

        吴晓灵作出上述建议的理由是，第三方支付机构近年来对金融业的冲击已表明，过去平行看待存款、贷款与支付结算功能的观念应该改变，现在银行业的核心功能是支付结算，支付结算账户存在的本身就是货币创造的形式，而且是吸收存款的方式。

        针对银监会此前关于适当调整存贷比构成的表态，吴晓灵在接受澎湃记者采访时说，货币基金等非银行机构存入商业银行的同业存款，应该缴纳存款准备金，“（存贷比）调整比不调整好，同业存款也应该纳入（存贷比）的分母。”