全面了解地下管线基本情况？所有中国城市都还没做到

        最近，国务院办公厅发布了《关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》。其中称，要在2015年前，完成城市地下管线普查，用5年时间，完成城市地下老旧管网改造，用10年左右时间，建成较完善的城市地下管线体系。

        城市内涝频发，改造地下管线可谓要务。城市地面之下的世界，究竟是怎样的，管线到底出了什么问题，怎么把它管起来？

        住建部城市建设司市政公用行业监管处处长赵泽生与住建部城乡规划管理中心副研究员刘晓丽曾在2013年第12期《城市问题》上发表《城市地下管线管理中存在的问题及其解决对策》一文，解释了许多问题。      

权属复杂，管理复杂        

        随着城市化速度加快，我国城市人均管线长度有大幅提升。截至2010年底，城市供水、排水、供气和集中供热等市政工程地下管线长度已达135万公里，每万人管线长度为38.37公里。城市建成区范围内的市政管线密度由1990年的10.27公里/平方公里，提升到2010年的33.88公里/平方公里。

        但在城市地下管线长度提升的同时，其管理问题也日益突出。即便有17部法律、20余部国务院行政法规、逾百部相关行业管理规章、264部相关各类技术标准与规范，相关行业部门规章中仅建设院颁布的就有20余部，城市地下管线管理的问题仍难理顺。

        其原因首先在于，地下管线权属复杂，不仅水、电、气、热、电信等不同用途的管线权属单位不同，用途相同的管线权属单位也不同（如通讯就有中国电信、中国移动、中国联通、中国铁通、军队等权属单位），甚至同一条管线，各部分的权属也不相同，公用部分为政府或企业所有，用户使用部分为使用单位或用户所有，专用部分的权属，属于专用单位。比如供水管线：主干管是由自来水公司投资建设的，为自来水公司所有；接入用户的部分是由使用单位投资建设的，属于使用单位或用户；自建的供水管线又属于投资建设单位。

        与之相应，其管理头绪更加纷复。

        城市地下管线的管理主体，涉及中央、地方两级政府，共有30多个职能和权属部门。其中有投资计划、财政、城市规划、建设工程、城市管理、安全监督、信息档案、保密、国土、测绘、国家安全、国防等职能管理部门，还包括电力、供排水、燃气、热力、电信、能源等行业主管部门。

        另外，中石油、中石化、中海油、国家电网、中国电信、中国移动、中国联通、中国铁通、部队（武警）等中央和地方相关企业（单位），以及电力、供水、燃气、供热、工业等地方（含民营）企业（单位），还要对地下管线进行权属管理。

        基于此，城市地下管线基本上是由各管线建设单位自行建设，各自进行封闭式管理。缺乏统一的管理部门和综合协调机制，各部门各管一段，缺乏有机衔接，导致管理真空和重复建设、开挖。        

信息数据无法共享导致的问题        

        封闭式管理带来的核心问题之一，就是信息数据无法共享，致使地下管线的现状不明。对此，国务院上述意见里就有针对性地说到，“城市地下管线普查实行属地负责制，由城市人民政府统一组织实施”，“各城市要在普查的基础上，建立地下管线综合管理信息系统”。

        实际上，截至去年底，全国有近70%的城市没有开展地下管线普查工作。没有一个城市能全面准确掌握城市地下管线的基本情况，提供一张全面、准确的城市地下管线位置现状图。没有一个管理部门或企业能够全面准确地掌握所属行业的地下管线的历史档案信息资料。

        由于缺乏信息整理的平台，城市地下管线的建设和改造工程完成后，建设单位也没有及时将变化的信息进行补测和移交，管线信息不能实现同步更新，导致信息资料在实际中不能被应用。

        建立信息平台的确是当务之急。没有统一的城市地下管线信息管理平台，各权属单位的管线信息不能实现共建共享，就无法满足政府进行社会管理和公共服务的需要。

        简单却鲜明的一个例子是，地下管线有多个权属单位，倘若相关信息无法查清，必然导致城市管线施工时发生更多事故，轻则停水停气等，重则伤及生命财产安全。

        据不完全统计，全国每年因施工而引发的管线事故，造成直接经济损失达数十亿元。

        另外，管理封闭、缺乏信息平台，各种工程难免打架，管线和管线之间、管线和建筑之间相互挤压的现象较多见。

        多数城市存在建筑违规占压管线现象。据统计，80%的城市燃气管道被不同建筑占压，由此引发的事故占燃气事故的50%。

        各类地下管线施工时也常采取见缝插针的做法，新管让旧管，小管让大管，甚至有新管穿旧管的做法，造成城市地下管线错综复杂，互相交错，给地下管线维护和抢修带来困难。

        信息难于共享，也导致缺乏统一规划、建设和管理，路面反复开挖。例如，上海市2009年4月黄浦区中山南路刚实施架空线入地，同年8月又因世博管线施工再次开挖；2009年3月杨浦区国权路刚实施道路整治工程，同年10月周边部队又提出新的项目开挖需求。浪费资源和建设资金，还使居民生活出行受到影响。据不完全统计，全国每年由于路面开挖造成的直接经济损失约2000亿元。        

管道老化、地下空间资源紧张等问题        

        另外，我国城市地下管道多为80年代敷设，工艺标准落后，老化腐蚀情况严重，多不能得到及时维护及更新。随着城市化快速发展，人口增加，地下管线负荷增大，寿命周期缩短。地下管线破裂、爆炸、泄露等安全事故频发。据资料统计，我国城市漏损水量超过60亿立方米，漏损率超过12%，燃气和热力管道的腐蚀率达30%，存在严重的资源浪费问题及安全隐患。

        而一些无单位管理和维修的管线，仍在运行使用，一些工业废弃管道没有进行必要的安全处置，成为潜伏在城市地下的“炸弹”，随时可能引发安全问题。

        实际上，地下空间资源已十分紧张。

        一方面，这与交通规划有关。城市近年来地下开发活动增加，浅层地下空间资源明显不足，加上架空线入地以及一些管理技术上的问题，导致中心城区主要交通干道交叉口的地下管线敷设凌乱无序。一些地铁车站顶板的复土比较浅，有的管线只能在车站顶板上穿越或交叉穿越，管线位置相对抬高，管线往往埋在路面结构层内。

        另一方面，目前城市地下空间资源可无偿使用，部分企业受利益驱动，纷纷抢占地下空间管线位置，造成一部分管线单位没有空间位置，另一部分管线空间位置闲置。最后，老城区地下管线繁多，在用和废弃管线并存，也导致空间紧张。

        中国城市地下管线规划和布局，还缺乏对抵抗地震等自然灾害和极端气候条件的考虑，在抗灾防灾设计标准方面也不够完善，导致抗灾能力较弱。在地震、强降雨面前，地下管线往往不堪一击。有时还会带来严重的次生灾害。

监管和执法，一夜之间加强？

        其实，城市地下管线管理不善，除前述信息无法共享的因素外，还因缺乏必要的监管和执法。本次指导意见也强调：“要加强对规划实施情况的监督检查，对各类违反规划的行为及时查处，依法严肃处理。”

        现实情况则是，地下管线的管理以行业管线管理部门的行业监管为主，缺乏统一的行政监管，各职能部门监督不到位。一些城市地下管线工程未纳入规划管理审批，一些城市不进行地下管线的竣工规划核实，竣工测绘制度执行乏力。有的城市规划监管薄弱，不按规划要求建设和擅自建设的现象时有发生。管线工程施工建设监管也比较欠缺，法律法规明确规定的管线工程建设要求，由于政府部门监管能力不足，实际执行情况较差。

        本次意见还特地指出，要“统筹城市地下管线工程建设。按照先地下、后地上的原则，合理安排地下管线和道路的建设时序。”实际上，受经费等因素影响，全国各地普遍没有编制专门的城市地下管线综合规划。城市地下管线规划主要体现在各行业的专项规划中，缺乏统筹和综合管理。由于建设计划、工程资金、社会需求等因素制约，地下管线建设往往滞后于道路建设。由于时间差，各管线单位不能对同一路段上的各种管线进行统一设计，同时施工。

        此外，各管线单位的管线建设是根据用户发展情况来实施的，用户少的部门在城市进行道路建设时也不愿意同步建设地下管线。

        最后，城市地下管线的法律法规虽然多，却缺乏针对性，综合性管理法规和标准规范缺乏。部分规章已颁布实施十多年，急需修订。由于没有上位法依据，地方城市制定专门管理规章的数量较少。在管线建设过程中，受地下空间管位不足影响，无法满足所有管线敷设按照各自行业标准实施，部门之间难以协调，部分管线只能降低标准，造成安全隐患。